사회복지정책의 형성 및 결정과정의 분석 - 아동복지서비스와 의료보험을 중심으로 -

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본문내용

협의회의 협상과 조정을 통해 약사법이 재개정되는 단계, 즉 의약분업이 마무리되는 과정을 중심으로 살펴보고자 한다.
① 분석모형
의약분업의 결정과정에서 정책참여자들간의 상호작용(역동성)을 나타내고 있다. 이 과정에서 주요 역할을 한 정책참여자는 대통령, 보건복지부, 의사협회, 약사회, 시민단체이다. 의사협회는 자신의 목적달성을 위하여 한편으로는 협상하면서, 다른 한편으로는 집단행동을 통해서 문제해결을 시도하려고 하였다. 의사협회는 청와대와 직접적인 협상을 시도하기도 하였다.
한편으로는 정부는 의사협회의 집단행동에 대해 상벌로 대응하였다. 보건복지부는 의료보험 수가의 인상을 통해 의사협회를 무마하면서도, 의사협회의 집단행동에 대해서는 집단이기주의 표현으로 이를 제재하려 하였다. 결국 정책참여자들은 의약분업을 둘러싸고 협력과 적대관계로 나뉘어졌다. 정부-시민단체-약사회는 의약분업안을 지지하는 세력으로, 의사협회-병원협회는 의약분업안을 반대하는 세력으로 나누어져 상호대결하였다. 이러한 대립구도하에서 의사협회와 병원협회, 개원의, 전공의로 뭉쳐진 의료계는 막강한 자원과 조직력으로 자신에게 유리한 방향으로 약사법을 재개정하였던 것이다.
② 의약분업정책의 결정과정
보건복지부는 1999년 10월 이후 확정된 의약분업의 집행을 위해서 구체적인 준비작업을 진행하였다. 이 과정의 일환으로 의약품의 실거래가 정책을 도입하였고 아울러 의약분업 실시에 대한 대국민홍보활동을 시작하였다.
한편으로 의사협회는 정부의 의약분업안에 대해 전면적인 거부운동을 전개하였다. 병원협회도 의약분업이 국민부담을 증가시킨다는 논리를 펴면서, 의사협회와 공동보조를 취했다. 의사협회와 병원협회의 압력에도 불구하고 복지부가 강경대응으로 나오자, 의사협회와 병원협회는 집단휴진과 집단폐업을 감행하였다.
반면에 약사회는 정부의 의약분업안에 원칙적으로 동의하였으므로, 정부와 시민단체와 협력관계에 있었다. 시민단체는 의료계의 집단행동을 비판하였다. 이후 의약분업 정착을 위한 시민운동본부를 결성하기도 하였으나, 조직역량에서 한계가 있었다. 시민단체는 의료계의 막대한 자원과 강력한 조직적 행동에 대항하기에 역부족이었다. 결과적으로 의료계는 정책결정과정에서 가장 강한 영향력을 발휘하였고, 그 성과로서 의사에게 매우 유리한 방향으로 의약분업이 이루어졌던 것이다.
③ 의료보험정책의 결정요인(1980년대 이후의 상황)
정책결정에 있어서 정책환경 변수인 정치적, 사회경제적 환경이 어떠한 영향을 미치는지, 또한 참여자들의 역할이 사회복지정책에 미치는 영향을 어느 정도인지를 분석하는 것이 중요한 의미가 있다고 할 수 있다.
사회복지정책의 핵심이라 할 수 있는 의료보험정책도 1963년 도입되어 지난 40년간 급격한 사회의 변동 과정과 함께 변화되어 왔다. 의료보험 방식은 1977년 도입시 조합관리 방식으로 운영되었다.　그 후 1989년 전 국민의료보험 실시를 앞두고 국회에서 통합관리방식으로 운영되기로 했으나, 대통령이 국회에서 제정한 통합관리법안을 거부함으로써 무산되었다. 1997년까지 20년간 시행되었던 조합관리방식의 의료보험제든 1997년 12월 새롭게 ‘국민의료보험법’이 제정되었다. 1998년 10월부터 직장의료보험을 제외하고 지역의료보험조합과 공무원 및 사립학교교직원 의료보험관리공단을 통합하는 부분통합 관리방식으로 시행되었다. 20년만에 정책의 변화가 일어난 것이다. 당시에는 김영삼 정부의 급속한 의료보험 급여확대정책으로 의료보험제정상황이 악화되어, 이 문제 해결방안을 의료보험조합의 통폐합에서 찾으려고 하였던 것이다. 즉 논의의 중심은 조직의 통폐합을 통한 제정 문제의 해결이었다. 그리고 곧이어 부분통합 의료보험을 시행한지 2개월만인 1998년 12월 ‘국민건강보험법’이 통과됨으로써 2000년부터 직장 의료보험조합을 포함한 완전한 의료보험을 실시하게 되었다.
의료보험 통합일원화 정책결정 과정에서 참여자들의 역할과 정치적 환경요인과 사회경제적 환경요인의 흐름을 분석함으로써 국민건강보험정책이 결정되고 전환되는 과정을 설명하는 것이 가능하다는 결론에 이르게 되었다. 즉 정책결정과정에서 정치적 환경과 사회경제적 환경이 어떤 영향을 미치는가. 그리고 정책 참여자가 국민건강 보험정책결정에서 미치는 영향이 어느 정도인가를 규명한 것은 나름의 성과라 할 수 있다．
이러한 논의를 정리하여 보면 엘리트적이고 중앙집중적인 정책결정의 양상에서 사회적인　이익과 집단간의 역학관계를 고려하는 다원주의적 특성으로의 전환이 어느 정도는 이루어지고 있음을 알 수 있다．이는 정책결정의 무게중심이 다양화되고 있는 반증으로도 설명이　가능하다고 할 수 있다．　
５）이론 적용의 한계점 분석
정책 참여자들의 역학관계로서 정책결정의 기조를 설명하는 것은 가장 일반적이고 합리적인 설명일 듯 싶다．이는 애치오니가 주장한 혼합모형의 원리를 파악해 봄으로써 그 의미를　생각하는 것이 바람직할 일일 듯 싶다．혼합모형은 합리모형과 점증모형의 절충이라 할 수　있는 정책결정모형으로서 합리주의의 이상주의적인 성격에서 나오는 단점과 점증모형의 보수성이라는 약점을 극복할 수 있는 전략으로 제시된 모형이다．공식적 참여자와 비공식적　참여자와의 관계를 통해 권력자의 일방적인 의사독식의 구조를 방지하고 다양한 채널을 통한 합의의 정치를 모색해 보고자 하는 것이 혼합주의의 특성이라 할 수 있을 것이다．
정책참여자들의 역학관계와 정치적인 권력의 논리가 결합한다는 관점에서 생각해보면 혼합모형은 위의 두 가지 이론을 절충한 가장 이상적인 관점이라는 정리 역시 가능할 듯 싶다.그러나 정책참여에 관여할 수 있는 집단이 지극히　제한적이라는　점，의약분업에서　강력한　정치적　수단을　소유한　의사집단의 영향력을 무시할 수 없었다는 점을 들어보면 혼합주의 모형은 그 태생적인 한계로 인해 현실적인 정책결정에서 적용될 수 없는 특성을 가진다．결국 정책결정에 있어 보수성을 가진 이론인 점증주의 모형이 더욱 설득력을 가진다고　할 수 있을 것이다．일반국민의 참여가 미진하고 몇몇 이익집단들의 이해에 따라 정책결정이 될 수 있다는 사실은 엘리트주의적인 한계에서 탈피하기에는 어렵다는 것을 간접적으로　증명하는 기제가 될 수 있다．　　　
　

키워드

[사회과학] 사회복지정책의 형성 및 결정과정의 분석 ,   아동복지서비스 정책의 형성과정,   우리나라의 보육정책 변천 과정,   의료보험 정책의 형성과 결정