과학기술진흥을 위한 국회의 역할 제고 방안 연구
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국문초록

연구 목적 및 범위·방법 과학기술이란 항상 진리를 추구하는 좋은 것이고, 뛰어난 지적 능력을 갖는 특정의 소수 엘리트들에 의하여 과학기술정책들이 결정되어야 한다는 과학기술의 예외주의는 정부의 개입과 대중의 참여로 더이상 설득력을 잃고 있다. 이에 따라 과학기술문제에 대한 정부의 개입이 정당화되고 국회 및 정치권의 역할도 강조되고 있다. 그러나 정부주도의 과학기술 발전은 민간부문의 팽창과 경쟁이 치열해지면서 한계를 나타내고 있다. 과학기술정책을 과학기술자들이나 행정관료들에게만 맡겨둘 수는 없게 된 것이다. 과학기술정책이 모든 사회계층들의 참여속에서 결정·집행되어야 하며, 이는 곧 과학기술에 대한 국회의 역할이 증대되어야 함을 말해주고 있다. 국가자원의 배분과정과 과학기술의 사회적 영향평가에 국회가 적극적으로 개입하여야 함은 당연하며, 이는 과학기술혁신을 위해 중요한 정치의제, 정책의제의 하나라고 할 수 있다. 그러나 행정부의 전문성에 대항하여 지금까지 국회가 과학기술문제를 다루는 데에는 명백한 한계가 있었다. 과학기술의 복잡성과 전문성으로 인하여 과학기술정책 또한 고도의 전문적이고 기술적인 지식을 요구하며, 이에 대해 정보와 조직을 독점하고 있는 행정부가 상대적으로 국회에 비해 우위를 차지하는 것은 필연적인 결과였다. 더욱이 소모적인 여·야간 정쟁으로 인해 국회는 국민들의 뿌리깊은 불신을 받게 되고, 비단 과학기술관련 위원회에 국한되지는 않지만 급기야 행정부의 시녀화, 식물 국회 혹은 통법부라는 비난을 면치 못하고 있다. 이러한 불신은 국회가 국민의 기대를 져버리고 기본적으로 수행하여야 할 최소한의 기능마저 제대로 수행하지 못한 데에 기인한다. 이제는 국회가 과학기술과 관련하여 어떠한 기능들을 어떻게 수행해야 하는가의 문제를 심각하게 논의하여야 할 시점인 것이다. 과학기술과 관련하여 국회는 국민의 대표기능과 정책의 결정기능, 행정에 대한 통제·견제기능을 갖는다. 그러나 국회의 입법을 통한 정책결 정권은 사실상 상당부분 행정부에 의하여 행사되거나 행정부에 위임되고 있다. 따라서 과학기술과 관련한 국회의 기능을 활성화하여, 국민의 대표로서 입법기능과 정책기능을 내실화하고 행정부를 실질적으로 견제하는 것은 시대적 요청인 것이다. 물론 이러한 과제는 광범위한 연구가 선행되어야 하겠지만, 그렇게 쉽게 달성될 문제는 더욱 아니다. 국가의 정치문화와 통치구조를 바꾸어야 하고, 각 부문의 행위자들의 행태를 변화시켜야 가능한 부분도 있다. 그렇지만 국회에서 그것도 특정한 기능과 관련하여 하나의 변화를 시작한다면, 전체로서 과제해결이 전혀 불가능한 것도 아닐 것이다. 본 연구는 이러한 인식에서 출발한다. 국회가 과학기술계와 행정부, 그리고 일반국민들과 더불어 강력한 과학기술혁신체계를 구축하고 상호 유기적인 연계 속에서 그 역할을 훌륭히 수행할 때, 비로소 우리 나라의 과학기술은 공고한 발전이 가능할 것이며 국가경쟁력의 핵심요소로서 과학기술력이 제고될 것으로 가정한다. 따라서 본 연구에서는 국회가 과학기술정책에 대한 영향력을 왜 강화하여야 하며, 그 영향력 강화를 결정짓는 요인들은 무엇인가 하는 것과 국회가 과학기술정책과 관련하여 어떤 활동을 수행하고 있으며, 그 역할 수행을 원활히 할 수 있는 방안이 무엇인가 하는 것을 연구문제로 채택한다. 이는 과학기술에 대한 국회의원들의 관심과 호응, 그리고 국민들의 관심과 참여를 촉발시킬 방안을 모색한다는 점에서, 나아가 불확실성을 본질로 하는 과학기술정책에 대해 국회에서 객관적이고 공정한 분석·평가방안을 모색한다는 점에서 본 연구는 의미를 찾을 수 있을 것이다. 이러한 연구문제를 위해 본 연구는 국회가 과학기술정책과 관련한 입법기능, 예·결산심사기능, 국정감사기능을 효과적으로 수행할 수 있는 방안에 초점을 맞추고, 특히 과학기술관련 상임위원회의 기능 활성화의 방안이 무엇인가를 탐색하는 작업을 수행한다. 이러한 연구목적을 효과적으로 달성하기 위하여 과학과 기술을 하나로 묶어 단일한 정책영역으로 고찰하며, 그 정책의 초점은 국가의 과학기술에 대한 잠재력을 강화시키고 조직하고 활용하기 위한 진흥에 둔다. 또한 연구 범위를 국회 과학기술정보통신위원회를 주된 대상으로 하며, 시간적으로는 15대와 16대 국회 전반기를 대상으로 한다. 연구의 분석단위는 기본적으로 의원 개인이 되지만 경우에 따라서는 상임위원회를 단위로 분석하기도 한다. 연구방법과 관련하여 과학기술과 의회의 관계를 규명하고, 의정활동의 영향요인을 도출하며 각 요인에 관한 이론적 고찰은 문헌연구에 바탕을 둔다. 이러한 이론적 검토를 바탕으로 본 연구는 체계론적 관점에서 기본적인 분석틀을 제시한다. 투입요소로서 의원들이 보유하는 권한구조나 자원, 동기를 규정하고, 산출로서 입법, 예산, 국정감사기능을 규정하여 분석한다. 이러한 분석은 주로 기능적인 접근을 활용하여 제도적, 역사적인 접근에 의존하며, 국회회의록이나 간행물 등의 내용분석과 심층면접 방법을 사용하도록 한다. 그리고 역할모형에 따른 실행방안은 체계설계를 시도하였다. 이는 선행연구가 거의 없는 상태에서 현실을 감안하여 다분히 본 연구자의 규범적 판단에 의한 하나의 제안차원을 넘어서지 못하는 한계가 있다. 이론적 고찰 ○과학기술정책과 정치, 의회 과학기술의 산물들은 긍정적으로든 부정적으로든 사회에 환원되었고, 국가도 그 가치를 인정하여 과학기술에 대해 직접 혹은 간접으로 개입·지원하는 태도를 취하게 되었다. 과학의 최대 후원자가 국가이며, 정부 재정지원에 의해 연구영역의 우선순위가 결정되며 연구종사자나 제도의 상대적인 위상도 결정되고 있다. 각국 정부에서는 과학기술의 중요성을 인식하면서 그 정책 노력이 성공적으로 이루어질 새로운 제도와 과정을 모색해 오고 있다. 현대 과학기술은 국가와 자본이 지원하는 거대 프로젝트로서 다양한 분야의 각종 첨단기술들이 하나로 통합되어 복잡한 기술체계를 구성하는 것을 그 특성으로 한다. 이러한 이유로 과학기술에 관련된 이슈들이 정치적, 사회적, 경제적 관심영역으로 편입되고 있으며, 보다 직접적으로 그 관심영역에 의해 구속받기도 한다. 정부나 의회의 과학기술정책 결정·집행과정에는 관료들이나 의원들이 주도하는 형태를 띠지만, 출연연구기관이나 대학 등에 소속되어 있는 전문가 등 과학기술 엘리트들의 의견이 부분적으로 반영되거나 기업, 이익집단, 일반시민들, 지방자치단체나 지역주민들의 참여에 의해 정책결정이 이루어지게 된다. 이리하여 과학기술문제 해결에 접근하는 조직체계가 전통적인 정부구조를 벗어나, 광범위한 집단들을 동원하고 조직화하며 참여를 보장하는 정치적 기반 위에 구축되어야 하는 이유가 된다. 한편으로 과학기술을 둘러싼 국제정치 및 국제협력의 영역에서도 과학기술의 정치적 성격이 나타난다. 이같은 과학기술정책의 정치적 성격은 다양한 집단들의 참여에 의해 강화된다. 대표적인 참여집단으로는 국회, 대통령, 행정기관, 법원, 정당, 이익집단, 언론, 사회·시민단체, 시민으로서의 개인이나 전문가 등이 있다. 과학기술정책에 대해 의회는 일반적으로 갖는 국민의 대표기능, 입법 기능, 청원접수·처리기능, 정통성 부여기능, 고위공직자 선출기능, 재정심의기능, 정부통제기능, 사회통합기능 등의 기능을 가지며, 이는 대표기능, 정책결정기능, 행정통제·견제기능으로 대별된다. 이러한 기능들은 서로 배타적이라기보다는 상호간에 밀접하게 연관되어 있으며, 엄격히 구별하기 어려운 측면도 있다. 그렇지만 오늘날 행정부와 입법부의 상호 관계에 있어서 의회의 입법을 통한 정책결정권은 사실상 상당부분 행정부에 의하여 행사되거나 행정부에 위임되고 있으며, 의회는 국민을 대표 하고 있다는 상징적 기능과 행정부를 감독하고 견제하는 기능에 보다 큰 비중을 두고 있다. 한편, 과학기술정책 결정과정은 생소한 용어들과 전문적 지식으로 구성되고 있어 다른 정책과는 달리 권위주의적, 폐쇄적 결정에 많은 의존을 하는 경향이 있다. 또한 국가미래와 관련하여 그 가치가 당연시됨으로써 비판과 반대가 거시적인 가치와 목표에 의해 소멸되는 경향도 있다. 이러한 특성으로 인하여 과학기술정책은 대중참여보다는 소수의 엘리트들에 의하여 결정되며, 이로 인해 과학기술의 신비주의는 더욱 강화 되는 측면이 있다. 그러나 소수의 엘리트들이란 대부분 과학기술, 공학적인 배경을 지닌 집단으로 일반적으로 정치적, 정책적인 지향성이 낮기 때문에 실제 정책 결정과정에는 이들을 대신하여 행정관료들의 역할이 클 수밖에 없다. 보다 개방적이고 다양한 이해관계가 정책결정과정에서 합리적으로 조정되는 메카니즘을 구축하기 위해 국회의 과학기술관련 상임위원회의 역할이 중요하다. 특히 현재 과학기술부의 정책집행체계가 직접 집행하기보다는 위탁·관리함으로써 효과적으로 관리·평가하는 시스템이 마련되지 않으면 분산으로 인한 비효율이 노정되기 쉽다. 따라서 국회 상임위원회의 역할 정립은 중요한 의미를 지니는 것이다. ○과학기술정책에 대한 의정활동의 영향력 요인 의원들의 의정활동이 복잡한 정치환경 속에서 다양한 참여자들의 상호작용 속에서 이루어진다. 과학기술정책도 정치환경 속에서 특정 요인에 의해 의원들의 의정활동 여부와 그 강도가 결정된다고 볼 수 있다. 잭슨(J . Jackson)은 의원들의 개인적 과학기술활동에 영향을 미치는 요인으로 내부적(조직적) 관점과 외부적(대표성) 관점으로 대별하고, 이를 통해 여섯 개의 영향력 모형을 도출하고 있다. 내부적(조직적) 관점은 의원들의 의사결정에 직접적으로 영향을 미치는 모든 것이 내부화(internal), 즉 정책결정과정 내부에서 출현한다. 의 회지도자들이 갖는 자원통제권이나 그들의 자질, 전문지식, 다선, 의회집 단 등이 공식적이든 비공식적이든 의회구조 내부에 존재하는 것들이고 이들이 보다 직접적으로 의원들의 정책결정활동에 영향을 미치는 요인으로 지적하고 있다. 여기에는 공식적 영향력모형과 비공식적 영향력모형, 그리고 혼합적 영향력모형이 있다. 외부적(대표성) 관점은 외부적(external)인 지역주민의 선호에 기반한 압력의 중요성에 근거한다. 이 점에서 내부적인 의회조직을 강조하는 조직적 관점과는 차이가 있다. 대표성 모형은 특정 시점에, 특정 지역주민들이 그들의 선호를 충실히 반영하는 자를 의원으로 선출할 것이라는 가정을 하고, 이에 따라 재선을 목표로 하는 의원들이 다수의 정책대안 및 사업 가운데서 재선에 유리하다고 판단되는 정책이나 사업을 선정한다고 본다. 의원들의 입장에서는 지역주민의 견해가 중요하기 때문에, 조직적 관점에서 강조하는 정당지도자나 원내의 선호 등은 필연적으로 부차적인 영향력으로 간주한다. 여기에는 단순 다수모형, 다수 격렬모형 및 소수 선호모형이 있다. 의원들의 의정활동에 영향을 미치는 요인을 도출하려는 연구는 다양한 시각에서 접근하고 있다. 크게 대별하면 두가지 범주에서 연구가 이 루어져 왔다. 하나는, 행정부와의 관계에서 의회의 영향력 요인을 도출하는 연구들이고, 다른 하나는 입법부 자체의 의회의 기능별 활동의 결정 요인을 분석하는 연구들이다. 행정부와의 관계에서 그 영향력 요인을 도출하는 연구들은 의회의 대행정부 통제능력의 강화나 국정운영의 효율성·민주성의 제고방안을 모색하는데 중점을 두고 있으며, 이는 국회기능의 변화 및 강화가 분석 및 논의의 기조를 이루고 있다. 한편, 국회의 업무구조를 중심으로 기능별로 의원들의 활동에 영향을 미치는 요인을 지적하고 있는 연구들은 정책의 결정과 집행, 평가과정과 관련 법률 및 예산심의, 국정감사·조사, 청원의 처리와 같은 국회의 기본적 업무에 초점을 맞추고 있다. 이들 연구들은 관료우위의 권위구조, 가부장적 문화를 가진 우리 현실에 대한 제약조건을 고려하여 행정부와 입법부간의 불균형 관계를 강조하고 있다. 그렇지만 기존 연구들은 정치·행정환경과 체계에 대한 고려없이 기계적인 비교를 하는 오류를 범하고, 의회와 기타 사회 제세력과의 관계 분석을 간과하고 있으며, 질적 분석을 간과하는 문제를 지적할 수 있으며, 단순히 행정부 대 국회의 대립관계를 설정하고 법안의 수정율, 예산안 삭감액 등 계량적 자료들을 지표로 사용하는 것은 한계가 있다는 비판이 있다. 또한 위원회 활동의 투입요소를 고려하지 않고 산출만 고려 하여 구체적인 분석이 되지 못하여 분석에 제약이 따를 수밖에 없다.본 연구에서는 의회의 영향력 요인을 투입요소와 산출요소를 구분하여 고찰하며, 이를 내부적 요인과 외부적 요인을 종합적으로 고려하여 도출하도록 한다. 이는 의정활동을 단순히 정치적 활동으로만 간주하는 한계를 극복하고 나아가 의정활동의 산출물만을 분석으로 대상으로 하는 한계를 넘어 운영상의 변화도 고려할 수 있게 된다. ○연구의 분석 틀 국회에는 다양한 하위행위자들이 존재하고 이들간의 상호작용은 국회 의원의 활동 범위와 강도를 결정짓는다. 국회를 구성하는 하위차원의 주요 내부행위자로는 원내정당(교섭단체), 상임위원회, 국회의원이 있고, 국회내의 각종 보조·보좌조직 등이 있다. 이들 내부행위자간의 상호작 용 및 이들 각 행위자와 외부의 행정부 혹은 이익집단, 일반 국민 등과의 상호작용은 국회의원의 총체적인 의정활동에 영향을 준다. 의원들의 의정활동은 투입에 따른 산출물로 표현할 수 있다. 투입은 국회와 국회의원들이 보유하고 있는 권한구조, 인력과 조직, 비용, 정보, 동기 및 유인으로 구성되는 반면, 산출은 과학기술정보통신위원회에서 의원의 활동 결과로 산출되는 법률안심사, 예산 및 결산심사 결과, 국정 감사 결과 등으로 구성된다. 권한은 국정의 기본정책을 결정하고 집행하며 감시·평가하는 것으로, 이는 헌법이 보장하는 국회의 입법권(제40조), 예산심의권(제54조), 국정 감사권(제61조), 각종 동의 및 결의권(제60조) 등이 포함된다. 이들 권한은 국회의 조직적·구조적 특성에서 형성되며 국가 권력관계의 제도화 에서 비롯된다는 점에서 조직적 관점의 내부적 영향력요인으로 분류된다. 과학기술정보통신위원회의 권한은 위원회에 대한 제도적인 규정을 중심으로 구성되어, 의안 처리절차와 관련된 규정의 변화, 기능의 변화, 운영측면에서의 위원회의 자율성, 공개성, 전문성 수준 등을 권한에 대한 측정지표로 한다. 그러나 이들 권한변수의 지표들은 법적·제도적인 측면에서 고려되어지는 것이기 때문에 계량화하기가 대단히 어렵다. 따라서 계량적인 측정보다는 제도변화에 대한 질적 분석방법을 사용한다. 자원은 대부분의 경우 공식적 권한에 기반하여 제공되며, 이를 통해 의회는 기관을 설립하거나, 입법 및 예산을 통한 특정 기관의 기능 및 사업범위를 획정하고, 그 구조에 영향을 미친다. 또한 비공식적으로는 정책 관련 정보를 제공하고 특정 관료의 격려와 질책, 기관이미지의 제고 등에 영향력을 행사할 수도 있다. 이같은 자원요인으로는 의석수, 정보, 전문성(기술), 시간 등이 포함된다. 이들 요인들의 지표로는 여·야간의 의석구성, 개회일수, 의원들의 학력이나 근무년수, 재직분야 등이 있으며, 입법지원기구나 보좌진의 규모 등을 들 수 있다. 특히 전문성은 전문지 식의 개발을 가능하게 하면서, 정치적 목적달성을 추구하는 의원들의 권력 외연을 확대시킨다. 동기는 의원들이 자신에게 주어진 시간과 권력, 그리고 자원을 자신들이 설정한 다양한 목적에 따라 유용하게 관리하는 합리적 행위를 전제한다. 위원회 활동에 참가하는 것이 자신이 설정한 목적과 부합하여 상당한 인센티브를 제공하는 것으로 판단되면 그 활동에 보다 적극적으로 참여하게 될 것이며, 그렇지 않은 경우에는 그 반대의 태도가 나타날 것을 가정한다. 동기는 의정활동의 선택으로부터 얻게 되는 이득과 지불해야 하는 비용의 비교를 통해 결정된다. 과학기술정책과 관련한 의정활동이 투입한 시간이나 노력에 비하여 개별 의원이나 상임위원회의 이익에 부합하지 않을 경우에는 의원들이 권한을 행사하지 않거나 자원을 동원하지 않게 된다. 의원들이 과학기술정책을 위해 헌신하는 동기는 그 활동을 통해 재선이 보장되며, 의회에서의 영향력이 신장되는 동시에 국가발전을 위하여 보다 양질의 과학기술정책을 만들려는 의지, 그리고 잠재적인 개인적 이익으로 측정될 수 있다. 이들 동기요인은 개별적으로 나타나기도 하지만, 많은 경우 복수로 영향을 미치게 된다. 의정활동의 산출은 크게 입법기능과 예산심의기능, 국정감사기능 등으로 대별된다. 입법기능의 측정지표는 법률안제출수, 가결·부결율, 원안가결 및 수정가결, 수정가결 법률안의 쟁점 등이고, 예산기능의 측 정지표로는 예산안 제출 수, 심사기간, 수정여부(수정규모), 심사결과의 예산결산특별위원회 심사시 반영 여부 및 쟁점, 그리고 국정감시 시능의 측정지표는 국정감사 실시기간 및 대상기관, 자료요구수, 증인 및 참고인 출석요구, 감사결과처리의 현황 등을 들 수 있다. 투입요소 분석 ○위원회 권한구조 과학기술정보통신위원회가 의원 개인 차원에서나 위원회 차원에서 보유한 제도적 권한들은 과거에 비해 점진적으로 강화되고 있다. 수차례의 국회법 및 관련 규정들의 개편으로 위원회의 자율성이 강화되고 전문성이 신장되면서 행정부에 대한 국회의 역할은 증대되는 한편, 각종 의정활동들이 시민사회에 공개되면서 의원들에 대한 국민의 감시·감독기능이 강화되고 있는 것이다. 국회는 제6대 이후부터 위원회중심주의를 채택하고 있다. 따라서 의안의 성립 여부는 물론 그 내용이 사실상 상임위원회에서 결정되고 있으며, 위원회 활동은 의원에 의한 정책개발이나 행정부의 견제에 보다 유리하다. 과학기술관련 상임위원회는 1967년 과학기술처가 신설되면서 국회 법제사법위원회가 이를 담당하게 되었으며, 1969년 국회법의 개정으로 과학기술처 소관이 재정경제위원회로 변경되었고, 1970년에는 경제과학위원회로 변경하였다. 1994년 국회법 개정에서는 체신과학기술위원회를 신설하였으나 이듬해 정보통신부의 명칭 변경에 따라 명칭을 통신과학기술위원회로 변경하였다. 1998년에는 그 명칭을 과학기술정보통신위원회로 변경하여 오늘에 이르고 있다. 과학기술정보통신위원회는 과학기술부와 정보통신부, 그리고 기상청을 소관부처로 하고 있으며, 18명의 위원으로 구성되어 있다. 운영의 효율성을 위해 소관별로 상설소위원회와 기능별로 특별소위원회를 두어 운영하고 있다. 위원회가 국회의 기능 대부분을 담당한다는 점에서 위원회는 입법권과 예산심의권, 국정감·조사권, 인사권 및 탄핵소추권, 출석요구권 등의 기능을 갖는다. 자율성은 정당으로부터의 자율성과 행정부로부터의 자율성이 있다. 정당의 소수 지도부가 상임위원회 위원배정을 좌우하고 있으며 나아가 의회전략차원에서 정략적·정치적으로 의원 내지 위원회의 자율성을 통제하고 있다. 정당내 민주주의가 확립되지 못한 상태에서 일방적인 당론을 내려보내고, 이에 불복종할 경우에 의원들에게 불이익을 강요한다거나, 사전에 정책의 핵심을 당정협의회를 통하여 조정함으로써 사실상 위원회 여당의원들의 심의권을 상당부분 침해하기도 한다. 다음으로는 행정부로부터의 자율성과 관련, 위원회와 과학기술부와의 관계는 대체로 긴밀한 관계가 유지되고 있다. 그러나 이것이 지나쳐 무비판적 동조를 조장하거나 의회의 자율성을 약화시키는 요인이 되기도 한다. 공개성은 위원회의 모든 활동은 특별한 경우를 제외하고는 원칙적으로 공개되어, 위원회 및 소위원회 회의에 대한 일반인의 방청이 허용되고 회의록의 기록과 공개가 이루어져야 한다. 그러나 위원회 의결로 제한할 수 있다는 규정을 남용하여 공개원칙이 충분히 지켜지지 않는다. 전문성은 이처럼 위원회 위원들의 전문성은 소속 및 안정성에 따르는 결과이며, 그 구성원이 안정되자면 위원회에 배속된 의원들의 재선이상의 의원 수, 교육수준 및 전공분야, 경력, 행정부의 정보공개수준, 지원 및 보좌인력 규모 등에 의하여 결정된다. 전문성을 확보를 위한 정보수집은 개별의원들이 해당기관에 대해 상임위원회의 의결을 통해 이루어져야 하지만, 현실적으로 의원실에서 요구하는 자료의 양도 방대하고 이를 준비하는 시간도 촉박하기 때문에 통상 의원실과 해당기관은 실무자간의 업무협조 차원에서 자료제출을 요구·전달받게 된다. ○위원회 보유 자원 과학기술정책에 대한 상임위원회의 영향력은 의원들이 보유하고 있는 자원으로서 정보의 질과 의원의 전문성에 의해 좌우된다고 보았다. 의원들은 종래보다 다양한 경로로 정보를 획득하며 그 양도 상당히 많아졌으며, 강화된 입법지원조직으로 인해 정보의 질도 향상되었다고 볼 수 있다. 그러나 과학기술부문에 대한 전문적인 지원체계는 아직 부재하며, 소수가 분산적으로 존재할 뿐이다. 더욱이 선진국과는 비견하기도 어려운 실정이다. 국회의 입법지원조직은 분산성을 특징으로 하지만, 이는 업무의 성격상 불가피하다. 국회의 기능에 따라 법률 제·개정(법제실), 예산심의(예산 정책국), 정책심의(입법정보지원과) 등을 지원하는 조직이 있으며, 보좌의 범위에 따라 국회의원 개인에 대하여 보좌하는 조직(개인보좌진), 상임위원회에 대하여 보좌하는 조직(상임위원회 스태프)을 가지고 있다. 문제는 양적으로 과학기술관련 전문조직이 부재하고, 조직의 수평적인 상호 연관성이 부족하여 체계적이고 조직적인 협력과 공동작업이 이루어지기 어렵다는 점에서 질적으로도 한계가 있다. 전문성과 관련하여, 과학기술정보통신위원회에 소속된 의원들은 처음에는 인적 전문성이 상대적으로 부족하지만 해당 위원회 활동을 통하여 업무 전문성을 축적하고 있으며, 이를 기반으로 역으로 인적 전문성이 축적되는 구조를 보이고 있다. 그러나 이렇게 축적된 인적 전문성은 임기종료로 새로운 국회가 개원되면 위원회 배정문제로 인하여 업무 전문성의 파괴현상이 나타나면서 과학기술정보통신위원회의 전문성은 더 이상 축적되지 못하고 있는 실정이다. ○동기 의정활동을 통하여 의원들이 어떻게 목표달성을 극대화하는지를 파악하기 위한 동기구조분석은 과학기술정보통신위원회 소속의원들의 면접분석방법을 사용하였다. 과학기술정보통신위원회 의원들은 정당활동이나 지역구활동 등 원외활동보다는 국정감사나 예·결산심사, 법안심사 등 원내 위원회 활동에 주력하는 것으로 나타났고, 특히 국정감사 활동에 높은 비중을 두고 있다. 그리고 상임위원회의 소관 중에서 과학기술부(35.6%)보다는 정보통신부(50.6%) 소관에 치중하고 있어 상대적으로 정보통신부에 비해 과학기술부 소관사항이 소홀히 취급되고 있음을 알 수 있다. 한편 상임위원회 활동이 재선에 상당한 도움이 된다고 인식하고는 있으나, 지역구에 대한 혜택 제공을 통해서라기보다는 과학기술이라는 비전과 탈정치라는 정치적 이미지 제고를 통해 재선에 도움을 받는 것으로 보고 있다. 동료의원들이나 자신의 전문성이 다른 상임 위원회의의원들보다 상대적으로 높다고 인식하고 있으며, 과학기술 이슈가 비교적 중립적이지만 의정활동 과정에서는 집단의 이해관계를 고려하여 정책을 결정하는 경향이 있다. 산출 분석 ○입법기능 15대 및 16대 국회의 과학기술정보통신위원회의 입법기능을 평가하면 여전히 행정부 우위 현상이 뚜렷하고 의원들의 입법활동은 활발하지 못한 편이다. 의원들은 행정부에 입법 주도권을 넘겨준 채 주어진 권한을 충분히 활용하지 못하고 있으며, 그러한 이유 중에는 입법능력의 미흡이 주요 요인으로 지적될 수 있다. 첫째, 의원들의 과학기술부소관 입법활동이 여전히 위축되어 있다. 다른 상임위원회의 법률안 제출실적에 비해 과학기술정보통신위원회의 제출실적이 절대적인 규모에서 적다는 점, 또한 80년대 중후반 이후로 전반적으로 의원발의 법률안 제출이 정부제출을 초과하는 추세에서 과학기술정보통신위원회에서는 여전히 정부제출 법률안의 비율이 높은 것으로 나타나고 있는 점등이 이를 말해준다. 더욱이 의원발의 법률안 중에는 사실상 정부가 입안하여 의원의 이름을 빌린 것이나, 정부제출 법률안을 수정한 위원회대안이 다수 포함되어 있다는 점등을 고려한다면 의원들의 활동은 위축되어 있다고 할 수밖에 없다. 둘째, 의원들이 입법의 주도권을 행사하지 못하고 있다는 사실이다. 가결된 법률안 중에서 정부제출 법률안이 15대에서는 71.7%인 반면에 의원발의 법률안은 28.3%에 불과하고, 16대에서도 정부제출이 80.0%인 반면에 의원발의는 20.0%에 불과하다는 사실은 여전히 국회보다는 정부가 입법주도권을 실질적으로 행사하고 있음을 말해주고 있다. 전반적으로 민주화와 더불어 국회의 입법기능이 회복되고 있음에도 불구하고 과학 기술정보통신위원회는 여전히 행정부에 대한 의존성과 기능 미약으로 다소 취약한 활동상을 보이고 있다. 셋째, 의원들의 실질적인 입법능력이 상대적으로 취약하다. 입법 주도권을 행사하지 못하는 이유로 의원들의 입법능력을 들 수 있다. 이러한 입법능력은 제출된 법안이 얼마나 통과하느냐로 판단할 수 있는데, 15대 에는 의원발의 법률안이 38.5%의 통과율을 보인 반면에 정부제출 법률 안은 80.9%의 통과율을 보이고 있고, 16대에서는 의원발의 법률안의 통과율이 20.0%에 불과하여 정부제출 법률안의 통과율 90.9%에 훨씬 못미 치고 있다. 이러한 격차는 의원들의 법률안이 동일 안건에 대하여 복수로 제출되는 이유도 있지만, 보다 근본적으로는 의원들이 현실적인 여건을 무시하고 균형성을 상실한 법률안을 제출하거나 법체계를 뛰어넘는 무리한 법률안을 제출함으로써 야기되는 것으로 볼 수 있다. 넷째, 의원들은 행정부를 어느 정도 견제하고 비판하고 있다. 입법기능 과 관련하여 의원들이 정부를 견제하고 비판하는 역할 수행의 한 척도는 정부가 제출한 법률안이 얼마나 수정, 부결 혹은 폐기되는가를 들 수 있다. 과학기술정보통신위원회에 제출되어 가결된 정부제출안 중에서 15대 에서는 71.1%의 법률안이 수정 가결되었으며, 16대에서는 65.0%가 수정 가결되었다. 이러한 수정 비율은 과거의 수정 비율 50∼60%를 상당히 상회하고 있는 수준이며, 다른 상임위원회의 같은 기간 평균 수정비율 50.3%(15대), 59.6%(16대)보다도 높은 것으로 나타난다. 이는 과학기술 정보통신위원회 소속의 의원들이 입법기능을 적극 활용하여 정부의 법안을 단순히 통과시키는 통법부로서의 역할을 벗어나 보다 적극적인 역할을 수행하고 있다고 해석된다. 그러나 수정비율 등을 통해 과거 위원회 활동이나 여타 다른 상임위원회와 비교하면 과학기술정보통신위원회의 의원들이 보다 적극적으로 행정부를 견제 내지 비판하고 있다는 사실은 고무적인 현상이라 할 수 있다. ○예산심사기능 과학기술정보통신위원회가 과학기술부소관 예산심사를 수행한 결과에 대한 평가는 첫째, 상임위원회의 예산안 예비심사는 국가경제·재정 전반에 대한 검토나 국민의 부담능력 등 총체적인 시각에서 정부예산안 심사에 접근하는 것이 아니라 과학기술진흥이나 특정 지역 및 계층에 대한 혜택 부여라는 부문의 이익실현에 집중하고 있음을 알 수 있다. 나아가 위원회 위원들의 개인적 영향력에 기초하여 자신의 재선과 정치적 영향력의 증대를 담보하기 위한 수단으로 예산을 이용하는 측면도 있다. 둘째, 예비심사에서는 정부안에 대한 삭감보다는 증액시키는 것이 일반적인 관행이다. 과학기술정보통신위원회에서 15대, 16대 국회 전반기를 거치면서 전체 9번의 예산심사가 있었으며, 그 중에서 3번은 원안통과로 증감을 기록하지 않고 있으나, 4번은 증액을 의결하였고, 1번은 삭감을 의결하였으며, 1번은 증액과 삭감을 동일규모로 조정하고 있다. 증감의 내용이나 규모에 있어서도 삭감은 각종 사업이나 기관운영의 효율화와 관련하여 소액이 지적되지만, 증액은 기초과학이나 창업지원, 이공계 인력양성 등과 관련하여 다방면의 포괄적이고 상당히 큰 규모로 이루어진다는 점에서 대비된다. 이는 위원회가 과학기술부와 일종의 동반자 의식을 공유하는 경향에 기인한다. 셋째, 과학기술정보통신위원회의 예산 증액과 삭감액의 규모를 다른 상임위원회와 비교하면 상대적으로 그 규모가 작다는 점이다. 또한 증액·삭감의 일정한 패턴을 발견하기도 어려웠다. 앞에서 과학기술정보통 신위원회의 의원들이 예산을 자신의 재선과 정치적 영향력 증대 수단으로 이용하는 한편, 과학기술부와는 동조적 경향을 보인다는 지적을 한 바 있다. 그러나 예산의 증액·삭감 규모가 상대적으로 작다는 사실은 과학기술 예산의 특성상 의원들이 지역이나 특수 이익을 반영하기가 상대적으로 용이하지 않다는 점을 말해주고 있다. 넷째, 과학기술정보통신위원회에서 15대 및 16대 국회에서 과학기술부소관 예산안에 대한 심사기간은 1.6일로 위원회 평균(1.0∼1.5일)을 상회 하고 있다. 이는 과학기술관련 예산사항들이 다른 위원회에 비하여 비정치적인 성향이 강하며, 의원들도 여·야간에 이들 문제들에 대한 견해가 크게 어긋나지 않으며, 위원장을 위시한 위원들이 정치적인 쟁점에 관계없이 성실히 심사에 임한다는 의지의 천명 등으로 인하여 나타나는 현상이다. 하지만 짧은 기간에 예산안의 제안설명과 예산개요 설명, 정책질의·응답(대체토론) 및 소위원회 활동이 이루어져야 하기 때문에 예산항목별로 심층적인 심의가 이루어지기는 원천적으로 불가능 할 것이다. 더욱이 회의진행이 원만하지 못하고 매년 반복·중복되는 질문을 제외하면 거의 형식적인 심사가 불가피할 것이다. 야당은 정치적인 고려에서 예산안과 정치쟁점을 연계시켜 심의하고 있어 예산심사 기간의 상당부분을 잠식시키게 되며 이로 인해 심사기일은 더욱 촉박하고 의원들의 예산의 체계적인 분석에 무성의를 초래하게 만든다. 다섯째, 상임위원회 심사결과가 예산결산특별위원회 심사과정에 거의 반영되지 않는다는 점이다. 우리 나라 국회가 예산심의와 관련하여 채택하고 있는 방식은 상임위원회의 예비심사와 예산결산특별위원회의 종합심사라는 이원화된 구조이다. 이는 국회내의 상임위원회-예산결산특별 위원회 상호간 평가를 통해 심사의 정확성과 신뢰성을 제고시킨다는 점에서 그 의미를 찾아볼 수 있다. 과학기술정보통신위원회의 예산결정이 증액지향적이기 때문에 삭감지향적인 예산결산특별위원회는 상임위원회의 의견을 반영하기가 원천적으로 곤란하다고 볼 수 있다. 그러나 다른 상임위원회에 비하면 과학기술정보통신위원회에 대하여 예산결산특별위원회가 일방적인 삭감을 의결하지 않고 있음은 특이한 현상이다. 상임위원회에서 정부제출 예산안에 대해 미시적으로 접근하지만, 예산결산특별 위원회에서는 국가경제 및 재정상황 등 거시적인 입장에서 그 증감과 규모를 결정하는 차이가 있다. ○국정감사기능 15대와 16대 국회를 거치면서 과학기술정보통신위원회의 국정감사는 그 운영에 있어서 많은 발전이 있었다는 평가를 받고 있다. 우선 의원들이 개인적인 차원에서 상당히 성실해졌다는 점이다. 질의자료를 꼼꼼하게 준비하고, 질의시간에도 비록 일괄질의이지만 보다 진지하고 성실하게 질문하는 모습들은 과거보다 나아진 점이라고 할 수 있다. 또한 각종 정책자료집을 발간하여 국정전반에 대한 국회차원의 정책적 대안을 제시하고자 하는 노력도 나타났다. 이러한 변화들은 의원들이 국정감사활동에 임하는 자세에 있어서 변화를 의미하며, 그 변화는 시민들의 인식제고와 국회 운영체계의 개선 등에 영향을 받는 측면이 있으나 무엇보다도 많은 언론과 시민단체가 국회의 국정감사에 대하여 지대한 관심을 기울인 결과라고 볼 수 있다. 국정감사가 시작되면서 정치기사의 뉴스원인 국회의원들은 대부분 국정감사에 몰입해 여야의 공방은 없어지기 마련이고, 국회의 뉴스가 정치기사의 대부분을 차지하는데다가 국정감사기간 내내 방대한 기사거리들이 제공되기도 한다. 또한 시민단체들도 국정감사 방청을 통해 국정감사활동을 평가하고 언론과 더불어 국감베스트, 오늘의 스타등을 선출하면서 국민의 관심을 촉발시키고 있다. 의원들은 자연히 유권자에게 그대로 전달되는 언론을 타기 위하여 국정감사에 적극적으로 임하는 것이고 이 것이 국정감사 열기를 부추기는 원동력이 되고 있다. 결과적으로 이러한 현상들은 국정감사를 위한 서류제출요구가 많아지고, 증인출석요구도 꾸준히 증가하는 경향을 보이고 있다. 또한 의원마다 몇 건씩의 정책자료집을 발간하였으며, 국정감사에 임하는 의원들도 성실하게 출석하고 자리를 지키는 모습을 보여주었다. 공식적인 통계에 의하면 출석율이 95%를 넘어서는 것으로 나타났다. 특히 과학기술정보통신위원회는 미국 실리콘밸리 등 해외현지와 국정감사장을 인터넷으로 연결한 인터넷 국정감사를 최초로 실시하였으며, 인터넷으로 국정감사 실황을 중계하는 적극성을 보여, 다른 위원회의 귀감이 되었다. 또 정쟁과는 무관하게 여야간의 합의로 국정감사를 실시하여 언론 등으로부터도 찬사를 받기도 하였다. 그러나 이러한 긍정적인 평가와 변화에도 불구하고 의원들의 전문성 부족을 비롯하여 무리한 자료요구, 자료 중복요구, 과도한 감사대상기관 선정, 폭로성 질문과 다른 의원 감사시 성실성 부족, 운영방식의 구조적 한계 등은 여전히 구태로 남아있는 문제점으로 지적되었다. 국회의 역할모형 구푹 ○기본방향 이상의 투입과 산출을 분석한 결과, 국회 과학기술정보통신위원회는 기본적으로 자율성·전문성·공개성·대사회적 책임성을 제고하는 방향에서 역할모형을 정립할 수 있다. ○역할모형 과학기술정책은 국회 과학기술정보통신위원회를 중심으로 하여 하나의 거대한 정책망을 형성하고 있다. 위원회와 관련하여 정책망을 구성하는 주체들로는 과학기술부, 그 산하기관, 중앙정부(유관기관), 지방정부, 과학기술계, 정당, 일반국민, 그리고 국회내의 여타 상임위원회와 본회의 등이 있다. 위원회가 이들간의 유기적인 관계망을 형성하여 정책공동체로서 유기적인 협조와 견제를 효과적으로 도출시킬 때 국회는 그 역할이 정립될 수 있을 것이다. 본 연구의 분석은 상임위원회를 분석대상으로 하여 국회의 역할 정립을 모색하고 있다는 점에서 기존의 연구들과는 차별성을 갖는다. 이러한 분석은 구체적이고 실현가능한 역할모형의 구축이 용이하다는 점에서 설득력을 높일 수 있고 적극적인 국회 역할에 대한 적극적인 정책대안을 제시할 수 있었다. 또한 전문성 분석이나 산출분석과 같이 실제적인 통계자료나 회의록 등의 내용분석을 통하여 방대하게 분산되어 있는 자료들을 체계화하고 이론화 작업을 위한 기초연구로서 유용하게 활용될 수 있을 것이다. 그러나 우리 나라 정치환경에서 국회 위원회 구조가 가지는 내생적 한계로 인하여 분석의 수준에서도 어쩔 수 없는 한계를 내재하고 있다. 위원회 역할 정립방안을 제시하더라도 그 전제조건이 되는 정치·행정체계의 개선 없이는 그 소망성은 뛰어나지만 실현가능성이 그만큼 떨어질 수밖에 없다는 점이다. 또한 분석단위가 위원회임에도 불구하고 과학기술정보통신위원회에 특수한 요인을 분석해내기가 어려웠다는 점이다. 상임위원회가 독자적인 환경에서 운영되는 것이 아니라 국회라는 정치체계의 하위체계로서 유기적으로 연계되어 있기 때문이다. 따라서 위원회 차원의 분석이라 하더라도 국회 일반적인 문제점에 대한 대안제시 수준에서 연구문제를 접근하는 결과를 나타내고 있다. 이는 본 연구가 갖는 한계이며, 앞으로의 연구과제가 될 것이다.
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  • 페이지수257 페이지
  • 발행년2002
  • 학회명과학기술정책연구원
  • 저자권기창, 전하성, 정문종, 정우일
  • 파일형식아크로뱃 뷰어(pdf)
  • 자료번호#4791776
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