계획제한과 손실보상 논의

목차

Ⅰ.계획제한과 관련된 서론적 문제들
1.서 론
2.헌법상 재산권과 건축의 자유
3.도시계획과 토지사용권의 관계
4.공용제한과 손실보상
5.계획제한의 종류

Ⅱ.용도지역제를 내용으로 하는 도시계획

Ⅲ.면적의 의미를 갖는 도시계획시설구역

Ⅳ.구역제에 의한 건축제한
1.구역제 개관
2.개발제한구역에 있어서의 건축허용성
3.시가화조정구역에서의 건축허용성

Ⅴ.국토이용계획에 의한 건축제한
1.준도시지역
2.농림지역
3.준농림지역
4.자연환경보전지역

Ⅵ.건축법상의 건축제한

Ⅶ.결론-건축제한·지가하락과 손실보상
1.일반적 계획제한에 대한 손실보상의 요부
2.개발제한구역과 손실보상의 내용

본문내용

을 해 줄 근거로 주장될 수는 있는 것이다.주46) 그러나 이와 같은 보상을 국가에서 해주는 경우, 어떤 시점에서부터 그 손실이 누적되기 시작하였는지, 또한 그 손실의 누적이 특별한 희생으로 전화된 시점이 언제부터인지를 결정하는 것이 매우 어려울 것이다. 또한 이와 비교평가될 기준지가가 과연 존재하는가 하는 기술적인 문제도 해결되어야 할 중요한 걸림돌이다. 그리고 손실이 누적되는 것이므로 구역지정 이후 비교적 최근에 토지를 구입한 자에 대하여는 '매입 이후의 손실'만을 보상할 것인가 또는 '구역지정 이후의 모든 손실'을 보상할 것인가의 문제도 해결되어야 한다. 앞의 경우라면 매도인인 전소유자에게도 손실보상을 해주어야 하는가? 이는 손실보상이 대물적인 것인가 대인적인 성격을 갖는가에 의존하는 문제라 할 수 있다.
주46) 예컨대 박윤흔, 앞에 논문, 135면; 여기서 박교수님은 '개발권'이라는 표현을 사용하면서, 그 개발권이 1970년대에는 사회적 제약일 수 있지만 현재는 특별한 희생으로 전환된 것이라 주장하므로 크게는 이러한 입장이라 분류할 수 있을 것이다.
_ 이와 관련하여 마지막으로 가장 문제가 되는 것은 지가하락에 대한 손실보상을 해주는 경우, 그 손실보상의 결과가 지가의 상승으로 이어지는 것이 아니라 손실보상의 현시점에서 토지를 소유하고 있는 개인에게 귀속될 수 밖에 없다는 점이다. 이는 손실보상에 의해서 손실이 제거되어야 한다는 이상이 실현될 수 없다는 것을 의미하는 것이다. 따라서 개발제한구역이 해제되지 않는 한 제1차 손실[230] 보상으로부터 일정기간, 예컨대 30년이 경과하면 또 다시 손실보상문제가 제기될 것이다. 이를 보면 개발제한구역의 문제를 손실보상으로 대처하려는 시도가 임시적인 해결책이 될 수밖에 없다는 것을 쉽게 알 수 있다. 이외에 또 하나의 문제는 이와 같은 손실보상액의 상한선이 현재 토지가액을 넘을 수 없다고 하는 점이다. 이는 사용권의 제한에 의한 손실이 소유권 자체의 박탈로 인한 손실보다 더 클 수 없다고 하는 논리적 결과에 따른 것이다.
_ 앞에서 손실보상을 인정하고자 하는 경우의 특별한 희생과 보상의 내용에 관한 문제점을 간단히 보았다. 손실보상을 인정한다는 전제하에서 선다면, 법적으로 가장 무리가 없는 입장은 전자의 경우, 즉 손실보상의 내용은 현존의 사용권제한이고, 따라서 특별한 희생은 대지에 한정하여 발생하는 것으로 보는 것이 아닐까 판단된다. 그러나 이와 같은 이론은 개발제한구역에 의해 손해를 보고 있다고 느끼는 모든 이해관계자나 심지어는 행정부측 모두에게 환영받기 어려운 내용일 것이다. 그렇다고 하여 손실보상의 내용이 토지가액의 상대적 하락의 전보까지 포함한다고 보기에는 역시 무리가 있는 것으로 보인다.
_ 이를 보면 결국 개발제한구역의 문제는 손실보상으로 풀 수 없는 것이 아닐까하는 의문이 생겨난다. 개발제한구역내의 이해관계자들이 추구하는 바는 개발제한구역의 해제 내지 합리적인 재조정일 것이고, 정부는 구역자체의 재조정에는 회의적일지 모르지만 구역내 제한되는 건축의 종류에 대한 개선의도는 갖고 있는 것으로 보인다. 결국 개발제한구역과 손실보상의 문제는 이와 같은 종국목적을 위한 볼모로서 선택된 것이라고 볼 수밖에 없는 것이다. 만약 손실보상이 필요하다는 결론이 나게 되면 정부는 개발제한구역으로부터 발생하는 문제점을 해소하는 데 있어 시간적, 김전적 압력을 강하게 받을 것이고, 그 반대의 경우 개발제한구역의 이해관계인들의 불이익은 또 다시 상당기간 방치될 가능성하에 놓이게 될 것이다.
_ 지금까지 계획제한이 토지사용권 중 건축권을 제한하는 모습을 개관하고 그러한 제한 중 가장 제한의 강도가 높은 것으로 지적되어 온 개발제한구역과 손실보상의 문제에 대하여 장황하게 언급하였다. 결론적으로 말하면 건축권에 대한 계획제한의 한 모습으로서 개발제한구역은 도시기능 도시민의 녹지에 대한 수요 등을 감안하여 도시계획법상 건축금지영역을 확보하기 위한 목적의 일환으로 지정된 것이다. 이와 같은 계획제한은 원래 토지수용과 달라서 원칙적으로는 특별한 희생과 친하지 않은 종류의 제한이라 할 수 있다. 이는 도시계획법이 공용수용과 공용사용에 대하여는 손실보상에 관한 조항을 두면서 계획제한에 대하여는 손실보상규정을 두고 있지 않다는 점을 통해서도 잘 드러난다(제30조). 즉 앞에서 잠시 언급한 바와 같이 '계획제한'이라고 통칭되고 있는 건축자유권의 제한들은 손실보상의 원인이 되는 재산권의 침해라는 의미에서 '공용제한'에 포함시키기에는 무리가 있는 것이다. 따라서 현재 계획제한 일반을 공용제한에 포함하여 논하고 있는 학설의 일반적인 태도주47) 는 재검토되어야 한다.
주47) 김동희, 행정법 Ⅱ, 1997. 308면; 김남진, 행정법 Ⅱ, 1996, 510면; 홍정선, 행정법원론(하), 1994, 484면 등.
_ 다만, 한국의 특수상황으로서 70년대 이후 도시 또는 주변지역의 급격한 개발과 지가의 급등이 개발제한구역내의 토지가액을 수인하기 어려운 정도로 동결하고 있다는 점이 현재 가장 큰[231] 문제임은 부정할 수 없다. 그러나 손실보상은 원칙적으로 사용권제한에 따른 현재의 손실을 보상하는 것이고 과거 계속되어온 지가의 하락에 대한 손실보상을 법적으로 기대하는 것은 어려울 것이라는 점은 앞에서 밝혔다. 따라서 개발제한구역지정에 따른 문제를 손실보상이라는 제도적 수단으로 해결하려고 시도하는 것은 그 문제의 본질에 대한 것이라기보다는, 그 주장자가 의도하건 그렇지 않건간에 정책적인 성격을 강하게 띨 수밖에 없는 것이다. 물론 문제의 해결을 위해 정책적 수단으로서 손실보상에 대한 논의 그 자체가 무의미하다고 할 수는 없다. 그러나 개발제한구역을 둘러싼 문제의 궁극적인 해결을 위하여 더욱 필요한 것은 오히려 제도자체가 갖고 있는 문제점, 즉 건축금지행위의 규모나 종류제한, 당해 지역내 금지되는 토지형질변경 도시계획사업의 현실적 모습에 대한 정확한 분석인 것이다. 이에 비추어 현재 개발제한구역에 의해 제기된 계획제한과 손실보상 문제는 문제해결을 위한 기여도와 균형을 맞추어 논의가 전개되어야 할 것이라는 점을 다시 한 번 지적하면서 글을 마치고자 한다.

키워드

계획제한,   도시계획,   행정정책,   행정입법,   행정행위,   손실보상,   건축제한,   개발제한