대통령의 직속기관의 설치와 직무범위 및 국가행정조직법의 체계

목차

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 사안의 내용 및 헌재의 판단
1. 사건의 개요
2. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견
2. 헌재의 판단
(1) 다수의견
(2) 별개의견
(3) 반대의견

Ⅲ. 문제의 소재

Ⅳ. 국가행정조직의 체계와 대통령의 사무
1. 헌법 제66조 제4항의 ‘정부’의 개념과 ‘행정권’의 의미
2. 대통령의 사무

Ⅴ. 대통령의 직속기관의 설치와 직무범위

Ⅵ. 정부조직법과 국가안전기획부법과의 관계

Ⅶ. 헌재의 결정에 대한 분석
1. 다수의견의 경우
2. 반대의견의 경우

Ⅷ. 맺음말

본문내용

수 있는 기관으로 설치할 수도 있고 또는 대통령이 직접 통할하는 기관으로 설치할 수도 있다」
) 『헌재판례집』 6-1, 262-263쪽.
는 판단이 바로 그것이다. 이것은 결국 권력분립과 대통령중심제의 원리에 합치하고, 법률의 근거만 있으면 행정기관을 어디에 설치해도 좋다는 말인데, 이것은 심하게 이야기하면, 행정조직법에 대한 체계적인 이해를 포기한 것과 다름없다. 입법, 사법, 행정이라는 큰 덩어리를 다루는 권력분립론과 대통령의 권한의 집중성만을 강조하는 대통령중심제의 원리에서는 행정조직법상의 어떠한 원리도 이끌어낼 수 없다.
그런데 헌재의 다수의견은 위와는 다른 방향에서 또 하나의 방어선을 펼쳐두고 있다. 즉, 「대통령이 이러한 직속기관을 설치하는 경우에도 자유민주적 통치구조의 기본이념과 원리에 부합되어야 할 것인데 그 최소한의 기준으로서 ㄱ) 우선 그 설치·조직·직무범위 등에 관하여 법률의 형식에 의하여야 하고 ㄴ) 그 내용에 있어서도 목적·기능 등이 헌법에 적합하여야 하며 ㄷ) 모든 권한이 기본권적 가치실현을 위하여 행사되도록 제도화하는 한편 ㄹ) 권한의 남용 내지 악용이 최대 억제되도록 합리적이고 효율적인 통제장치가 있어야」
) 『헌재판례집』 6-1, 263쪽.
한다는 것이다. 그러나 위와 같은 기준은 너무 막연하고 일반적이어서 이 기준을 충족시키는 것은 그렇게 어려운 일은 아니다. 다수의견이 위의 기준으로 실제로 제시하고 있는, 앞서 본고에서 소개한, 근거를 살펴보면 바로 이 사실을 알 수 있다.
) 『헌재판례집』 6-1, 265-266쪽.
다수의견의 이러한 막연하고 일반적인 기준의 제시는, 역설적으로 말하면, 지금까지 다수의견이 전개해온 이론이 이론으로서 의미가 없다는 것을 스스로 인정하는 것이나 다름없다.
다수의견은 위와 같은 판단구조 속에서 국가안전기획부는 중앙행정기관이지만 국무총리의 통할을 받는 행정기관이나 행정각부에 속하지 않으며, 설치에 관해서도 자유민주적 통치구조의 기본이념과 원리에 부합되는 최소한의 기준을 갖추고 있기 때문에 구(舊)정부조직법 등의 규정은 위헌이라고 할 수 없다고 결론짓고 있다.
이상에서 알 수 있는 바와 같이 헌재는 대통령직속기관의 설치 등의 위헌여부에 대한 판단에 있어서 권력분립론과 대통령중심제적 요소를 중심으로 하여 논의를 전개하고 있음을 알 수 있다. 이와 같은 다수의견의 판단방식은 본고에서 거듭 밝히고 있듯이 행정조직법의 논의는 행정조직이란 행정사무를 처리하기 위해서 존재한다고 하는 기초적인 사실에서 출발해야 한다는 초보적인 인식을 결여하고 있다고 할 수밖에 없다. 따라서 다수의견이 판단의 중심적인 개념으로 이용하고 있는 권력분립론과 대통령중심제에 바탕한 이론전개는 행정조직법의 논의에 있어서 비생산적일 뿐만 아니라 오히려 그릇된 입법론과 해석론을 낳을 수 있으므로 마땅히 포기되어야 한다.
2. 반대의견의 경우
반대의견의 경우, 본 사안을 판단함에 있어서 '행정조직이란 행정사무를 처리하기 위하여 존재한다'는 관념을 정면에서 언급하고는 있지 않지만, 판단내용에는 이 관념이 포섭되어 있다고 할 수 있다. 그러나 반대의견의 경우 판단내용에 법리상 오해하고 있는 부분이 있다.
반대의견의 경우, 행정각부란, '성질상 행정각부에 해당되는 모든 기관 즉 국무회의 심의를 거쳐 또는 단독으로 대통령이 결정한 정책과 그 밖의 집행부의 권한에 속하는 사항, 다시 말하면 권력분립의 원칙에 따라 헌법과 법률의 집행을 통해 국민의 권리와 자유에 영향을 미치는 등 기능상 행정권에 속하는 사항을 집행하는 모든 중앙행정기관을 의미하고 헌법 제96조에 의하여 제정된 법률(정부조직법 제29조)에서 “행정각부”로 명칭 지워진 기관만을 의미하는 것은 아니다.'라고 판단하고 있다. 즉, 국가안전기획부는 위에서 언급한 중앙행정기관으로 행정각부에 해당하기 때문에 국무총리의 통할하에 두어야 한다는 것이다.
그러나 정부조직법 제2조 제2항에서 규정하고 있는 중앙행정기관은 행정기관의 조직에 관한 카테고리를 정하고 있는 중립적인 개념일 뿐이다. 따라서, 국민의 권리와 자유에 영향을 미치는 중앙행정기관이라고 해서 반드시 행정각부에 속하는 것은 아니다. 다시 말하면, 필요한 경우 대통령의 직속기관인 보조기관을 중앙행정기관으로 할 수도 있는 것이다.
그럼에도 불구하고 반대의견의 경우, 위의 법리상의 오해의 부분을 제외한다면, 행정조직법의 본질을 포착한 것으로 평가할 수 있다.
Ⅷ. 맺음말
행정조직법의 논의는 '행정조직은 행정사무의 처리를 위하여 존재한다'라는 지극히 당연한 사실을 출발점으로 삼아야 한다. 그리고 이 기초적인 사실에서 도출된 행정조직법의 구성원리, 즉 분배, 통제 그리고 책임의 원리에 따라서 헌법과 정부조직법에 규정된 국가행정조직의 체계화는 이루어져야 한다.
헌법에서는 국가의 행정사무를 대통령과 행정각부를 중심으로 하는 행정부로 나누어 처리하도록 하고 있다고 볼 수 있다. 이때의 대통령의 주된 사무는 행정부외의 일(대외적인 일)과 행정부를 통할하는 일, 즉 종합조정하는 일이다. 특히 실제로 대통령이 수행하고 있는 거의 대부분의 일은 후자에 집중되어 있다고 할 수 있다. 본고의 소재로 삼고 있는 대통령직속기관의 설치와 직무범위는, 직속기관은 이른바 보조기구이기 때문에, 설치기관의 사무와 관련해서 고려되어야 한다는 것은 논리적으로 타당하며, 헌법의 행정사무의 배분에 관한 규정도 이러한 뜻을 포함하고 있다고 할 것이다.
이렇게 볼 때 대통령의 직속기관은 대통령의 사무를 보조하는데 필요한 경우 설치할 수 있지만 그 직무범위는 헌법상 일정한 제한을 받는다고 할 것이다. 즉, 그 직무범위는 대통령의 사무, 즉 대외적인 일과 행정부를 종합조정하는 일를 보조하는 범위에 그쳐야 한다. 그 이상의 일은 행정각부를 중심으로 하는 행정부에서 처리하도록 하는 것이 헌법의 취지라고 할 수 있다.
따라서 본사안과 관련하여 볼 때 국가안전기획부(현재의 국가정보원)의 설치는 가능하지만 직무범위에 있어서는 헌법상의 제약이 있다고 해야 할 것이다. 본고에서 구체적인 검토는 유보하였지만 국가안전기획부의 직무범위에 대해서는 수사권의 행사 등을 포함하여 앞으로 검토가 필요하다.

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