헌법상 권한쟁의심판에 있어 지방자치단체와 그 기관의 당사자능력의 문제

소개글

헌법상 권한쟁의심판에 있어 지방자치단체와 그 기관의 당사자능력의 문제에 대한 보고서 자료입니다.

목차

1. 헌법상 권한쟁의심판의 의의와 내용

(1) 우리 헌법상 권한쟁의심판의 의의와 그 기능
(2) 독일과의 차이
(3) 지방자치단체가 당사자인 권한쟁의심판



2. 기관소송에 관한 행정소송법과 지방자치법의 규율내용

(1) 기관소송에 관한 행정소송법의 규율내용
(2) 기관소송에 관한 지방자치법의 규율내용


3. 지방자치단체가 당사자인 권한쟁의심판과 기관소송의 관할의 구별

(1) 실정법 용어의 불명확성

(2) 국가사무를 처리하는 지방자치단체의 기관과 기초자치단체간의 권한쟁의의 관할


4. 국가사무를 처리하는 지방자치단체의 기관과 기초자치단체간 권한쟁의의 관할구별을 위한 학설의 검토

(1) 실정법의 구조상 관할중복의 원인
(2) 학설내용의 개관
(3) 소결

5. 지방의회와 국가 또는 광역자치단체의 장간의 권한쟁의-지방의회는 권한쟁의심판을 제기할 수 있는가?

본문내용

가 대상적격의 판단을 하지 않았기 때문에 대상적격을 인정하였는지는 명확하지 않다. 하지만, 행정자치부가 제정한 ‘지방공무원수당업무처리요령’에 의해 강남구의 수당지급권을 직접 침해한 것은 지방자치법 제157조 제2항의 문언 그대로 ‘지방자치단체의 자치사무에 대한 시정명령이나 처분의 취소와 정지’가 아니기 때문에 대법원의 관할사항이 될 수 없고 헌법재판소의 관할에 속한다고 보고 있다고 이해하는 것이 성남시와 경기도간의 권한쟁의심판에서의 판단내용과 일치한다. 그 뒤 같은 사안의 2개의 결정 (헌재 2002.10.31, 2001헌라1;헌재 2002.10.31, 2002헌라2)에서도 지방공무원에 관한 수당지급의 문제를 본안으로 하여 심리하였다. 다만, 이 결정들은 이 요령이 위임한계를 준수한 것으로 판시하였다.
주무부장관의 처분이 아니라 국회의 법률제정행위에 의해 기초자치단체의 자치사무에 관한 권한이 침해된 사건(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4. 강남구와 국회간의 권한쟁의)으로서 그 성격이 약간 다르지만, 헌법재판소는 “이 사건 법률이 시행됨으로 인해 종래 지방세에 속하던 부동산 보유세가 국세로 전환된다면, 지방자치단체가 중앙정부의 간섭을 받지 아니하고 그 재원을 조달ㆍ관리ㆍ운영하는 청구인 지방자치단체의 자치재정권이 침해될 개연성은 존재한다고 볼 수 있을 것이다. 뿐만 아니라, 지방자치단체의 중앙정부에로의 종속 가능성 및 세수감소의 예측가능성 등도 전혀 부인할 수는 없다고 할 수 있을 것”이라고 하면서 권한침해가능성을 인정하고 나서, 헌법재판소의 관할에 속함을 전혀 의심하지 않고 있다.
이 보고서에서는 헌법재판소의 입장을 심층분석하여 도출한 위의 세 기준에 따라 대법원과 헌법재판소의 관할이 구별되는 것이 관할중복의 문제점을 해소하고 권한분쟁에 관한 사법적 구제제도의 공백을 해결할 수 있어 적절하다고 본다.
다만, 성남시와 경기도간의 권한쟁의심판사건에서는 심판청구의 당사자로서 지방자치단체가 문제되었을 뿐 지방자치단체의 기관이 문제된 것은 아니었다는 점은 주의를 요한다.
5. 지방의회와 국가 또는 광역자치단체의 장간의 권한쟁의-지방의회는 권한쟁의심판을 제기할 수 있는가?
지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 판단될 때에는 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 재의를 요구하게 할 수 있다.(지방자치법 제159조 제1항) 이러한 재의요구에 대하여 당해 지방의회가 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 확정되는데, 이 때, 지방자치단체의 장은 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단되는 때에는 재의결된 날부터 20일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있다. 주무부장관 또는 시·도지사는 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 당해 지방자치단체의 장이 소를 제기하지 아니하는 때에는 당해 지방자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다.(지방자치법 제159조 제3항, 제4항)
그런데, 지방의회는 의결한 내용이 위법하지 않은 경우에도 주무부장관이나 시·도지사로부터 위법하게 재의요구를 받을 수도 있는데, 지방자치법 제159조에 따를 때, 이러한 경우에도 지방의회는 적극적으로 대법원에 제소하여 위법한 재의요구를 다툴 수 있는 방법이 없다. 이 때, 지방의회는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기할 수 있는가?
권한쟁의심판의 대상에 관하여 “국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체상호간의 권한쟁의”(헌법 제111조 제1항 제4호, 헌법재판소법 제2조 제4호)라고 하고 있기 때문에, 국가기관과 달리 지방자치단체의 기관은 당사자가 될 수 없지 않은가 하는 주장도 가능하다고 생각된다. 이 점은 국가사무를 처리하는 지방자치단체의 기관과 기초자치단체간의 권한쟁의에서와 다른 부분이다.
이러한 주장에 대하여 헌법재판소법상의 권한쟁의심판제도의 당사자규정은 예시적 의미를 가질 뿐이고 권한쟁의심판제도는 권한분쟁에 관한 최종심판제도로서의 성격을 가지므로 지방의회도 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있다고 볼 수도 있을 것이다. 하지만, 이에 대해서는 지방의회가 재의요구를 받은 경우 지방의회는 원안 그대로 재의결할 수 있고, 이 재의결에 대하여 주무부장관이나 시·도지사에 의해 대법원에 제소된 경우 그곳에서 자신의 주장을 전개하여 다투면 되므로, 별도의 심판제도는 불필요하다고 재반박을 할 수도 있을 것이다.
지방자치단체의 기관에 대해 권한쟁의심판의 당사자능력을 인정하게 되면 권한쟁의심판제도의 관장사항은 크게 늘어날 것이다. 국가기관과 달리 지방자치단체의 기관에 대해서는 헌법과 헌법재판소법에서 적어도 명시적으로는 당사자로서 인정한 표현이 없다는 점에서 확장해석에 어려움이 있다.
하지만, 예를 들어, 지방자치법 제159조에 규정되지 않은 다른 방식으로 지방의회의 권한이 국가기관이나 다른 지방자치단체의 기관에 의해 침해된 경우 다른 구제방법이 없다. 지방자치단체의 기관은 우리 헌법재판소의 판례에 따를 때, 청구인적격도 없다. 헌법재판소는 “기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민(또는 국민과 유사한 지위에 있는 외국인과 사법인)만이 기본권의 주체라 할 것이고, 국가나 국가기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 ‘수범자(受範者)’이지 기본권의 주체로서 그 ‘소지자’가 아니고 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지니고 있는 지위에 있을 뿐이므로, 공법인인 지방자치단체의 의결기관인 청구인 의회는 기본권의 주체가 될 수 없고 따라서 헌법소원을 제기할 수 있는 적격이 없다”고 하고 있다. (헌재 1998.3.26. 96헌마345 전원재판부 【지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정제14조제1항등위헌확인】)
따라서, 권한분쟁에 관한 권한쟁의심판제도의 최종심판기능을 주목하여 헌법재판소의 관할이 인정될 수 있다고 해석할 수도 있을 것이다. 보다 바람직한 것은 입법적 해결이다. 입법이 없는 경우에도 점진적으로 사법적 구제의 필요성이 절박한 경우부터 지방자치단체의 기관에 대해서도 권한쟁의심판의 당사자능력을 인정해가는 것이 필요하다고 본다.

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