용도제한과 손실보상 미국에서의 수용

목차

1. 머리말

2. 경찰작용과 공용수용―종래의 이론―

3. 경찰작용과 공용수용―현대의 이론―

4. 토지의 용도제한

5. 수용의 역선고제도

6. 맺는말

본문내용

한 공공의 이익을 중시하였다. 다만, 시당국이 정책결정을 하는 동안 토지의 사용을 금지하면서도 그에 대한 재산세를 계속 부과함은 지극히 부공정한 것이라고 지적하였다. 따라서 토지소유자에게 손실을 보상한다면 시당국의 조치는 인정될 것이라고 하였다.
주47) 51 N.J. 108(1968).
_ 「역선고제도」와 관련하여 Pennsylvania주에서 발생한 최근의 판례는 Gaebel v. Thornberry Township사건주48) 이다. 상소인은 상업지구로 지정된 토지를 소유하고 있었는데, 그 토지의 용도가 농업, 원예, 휴양지에 한하도록 변경되었다. 이에 상소인은 이러한 용도제한이 정당한 보상 없이 재산을 몰수하는 것이라고 주장, 공용수용법상의 절차에 따른 보상위원회의 지정 및 정당한 보상을 요구하였다. 이에 법원은 상소인이 「수용의 역선고」로써 보상을 얻을 수 있는 것은 행정주체가 공용수용권하에서 상소인의 재산권행사를 침해한 경우에 한한다고 판시하였다. 그러나 동판결에는 유력한 소수의견이 있었다. 소수의견은 이 사건의 쟁점은 문제의 용도제한이 합리적인 경찰작용인가 또는 그것이 정당한 보상 없는 재산권 수용인가 하는 것이라고 주장하였다. 이 점에서 다수의견은 상소인이 제기한 쟁점을 회피하고 있다고 할 것이다.
주48) 8 Pa. Cmwlth. 379 (1973).
_ 토지소유자가 제기한 약간 특이한 사건이 Texas주에서 발생한 바가 있[136] 다. 상소인은 건물을 신축하고 있었는데 시당국은 동건물이 시의 용도규제법령 위반이라는 이유로 법원의 허가를 얻어 그 건축을 중지시켰다. 그러나 시의 이러한 조치는 무효한 것으로 선언되었다.주49)
주49) City of West Univ. Place v. Ellis, 134 Texas 222 (1940).
_ 그러는 동안 동건축공사는 2연이나 지연되었다. 상소인은 이러한 지연으로 인한 손해배상을 소구하였으나, Texas주 최고법원은 시당국의 행정조치가 후에 무효로 되었다고 해서 상소인이 당연히 손해배상청구권을 가지는 것은 아니라는 이유로 배상청구를 배척하였다. 그러나 동법원은 이러한 이론은 문제의 조치가 명백한 무효(void on its face)이거나 부합리한 경우에는 적용되지 않는다고 판시하였다.주50)
주50) Eills v. City of West Univ. Place, 141 Texas 608(1943).
_ 또다른 Texas주 사건인 Kirschke v. City of Houston사건주51) 의 상소인은 그의 주차장에 건물을 신축하려고 하였으나, 그 장소가 도로로 편입될 예정에 있다는 이유로 부허되었다. 그러나 3연이 지난 후에도 시당국은 도로공사를 시작하지도 않았고 또한 건축금지령을 해제하지도 않았다. 이에 상소인은 시당국이 그의 토지를 수용할 목적으로 건축허가를 내주지 않고 있다고 주장, 보상을 청구하였다. 법원은 상소인이 건축금지조치의 취소청구를 할 수는 있지만, 사실상 수용이 이루어지거나 재산상 손실이 발생한 것은 아니므로 보상청구는 할 수 없다고 판시하였다. 그러나 이 판결은 공정한 결과를 이룩했다고 할 수 없다. 도로건축의 공공적 합당성을 인정한다면 건축금지 조치를 취소할 수는 없을 것이며, 따라서 토지소유자에게 사실상의 수용에서 비롯되는 손실은 보상해 주어야 할 것이다.
주51) 330 S.W. 2d 629, cert. denied, 364 U.S. 939 (1961).
_ 최근에는 Nevada주의 연방지법이 토지용도규제에 관련된 분쟁을 다루었다. Brown v. Tahoe Regional Planning Agency사건주52) 에서 상소인은 그의 토지를 삼림 및 휴양지로 용도제한한 시당국의 조치에 도전하였다. 즉 상소인은 그의 토지는 그 제한의 결과로 사유지로의 기능을 전적으로[137] 상실하였다고 주장한 것이다. 이에 대하여 법원은 공공목적하에 사유지의 사용목적을 제한하는 것은 공공복지의 견지에서 허용되지만 소유자에게 정당한 보상을 할 것이 요구된다고 판시하였다. 이 판결은 자연 및 자원보호의 목적하에 개인의 재산권에 가하여진 손실을 보상하려는 「수용의 역선고」소송을 인정한 것이다. 자연보호는 공공복지를 위하여 매우 중요하지만 이 목적을 위하여 사인의 재산에 가하여지는 제약 또한 종종 가혹한 것이다. 이러한 제약이 위법 무효한 것으로 판결된다면 공공복지가 또한 위협받게 된다. 이러한 경우에 손실보상이야말로 개인과 공공복지를 모두 만족시키는 방법이라 할 것이다.
주52) 385 F.Supp.1128(D. Nev. 1973).
6. 맺는말
_ 앞에서 든 여러 판결에서도 알 수 있듯이 법원은 손실보상판결에 매우 인색하였으며, 어떠한 제약이 과도하다고 인정되는 경우에는 원인행위 자체를 취소하는 방식을 주로 채택하였다. 이러한 접근방식은 부합리한 면을 많이 초래하였다. 이러한 방식은 주로 「법익교량」(balancing of interests)에 의하여 이루어지는데 이에 의하여 어느 일방은 승리하고 타방은 패배하게 된다. 이것보다는 개인과 공공이 모두 동등하게 부분적으로 승리하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 면에서 「수용의 역선고」판결은 각광을 받고 있는 것이다.
_ 그러나, 이러한 방식에도 결점은 있다. 무엇보다 법원에 의하여 개개의 경우에 따라 판결이 내려진다는 점에서 예측성이 결여되기가 쉽다. 또한 소송을 통하여서 해결될 수 있기 때문에 법원의 업무를 과도하게 증가시킨다. 그럼에도 불구하고 이 분야에서도 보통법상의 전통인 판결유형이 정립되어 가고 있다. 그리고, 무엇보다도 이러한 사태가 발생한 것은 문제해결을 위한 입법부의 반응이 미숙하고 지연되었기 때문이다.
[138] _ 이상 본고에서 다룬 미국에서의 「역수용 선고」논은 우리에게도 하나의 시사를 준다고 할 수 있는데, 이는 손해배상과 손실보상을 종전처럼 엄격하게 분리하여 다룰 필요가 있는가 하는 점 및 손실보상의 기준인 「특별한 희생」을 해석할 때 실질설의 입장에서 보다 유연한 입장을 취할 필요가 있다는 것이다. 요컨대 도그마적인 해결보다는 프래그머티즘에 입각한 해결이 현대의 복잡한 제반 공공정책문제에 얽힌 분쟁에 더욱 어필한다는 점이다.

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