헌정제도

본문내용

통일시대의 헌정제도를 디자인하기 위해서는 통일한국이 지향하는 목표가 무엇이며, 그러한 목표를 달성하기 위한 원리들이 무엇인가를 검토할 필요가 있다.
대체로 통일한국의 목표는 3중의 전환을 이루는 것이라고 할 수 있다. 즉 민족의 건설, 민주주의의 건설, 그리고 시장의 구축이 그것이다. 먼저 통일한국은 제2의 한민족을 건설하는 목표를 갖는다. 이 과제는 종족적 관점에서 민족을 복원하려 하기보다는 시민의 관점에서 민족을 건설하는 방향으로 전개되어야 한다. 따라서 한민족이 되는 조건은 표준화된 종족문화적 정체성의 공유가 아니라 표준화된 시민으로서 의무와 권리를 받아들이는 것으로 되어야 할 것이다. 그리고 남북주민의 통합은 지방적, 문화적, 기질적 정체성의 차이를 인정하는 바탕 위에서 자유롭고 평등한 시민공동체를 형성하는 방식으로 이루어져야 할 것이다.
다음으로 통일한국은 제2의 민주화를 이루어야 한다. 이 과제는 통일 후 주권자가 된 북한 주민들이 주권자로서의 권리를 행사할 수 있도록 기본권을 부여하고, 통일정부가 주권자인 한국민들의 복지를 극대화하도록 책임을 지우는 제도적 장치를 마련하는 일이다. 이를 위해 북한 주민들에게 참정권과 결사권 등 모든 시민권을 부여하고, 자율적인 사적 영역을 확보해 주어야 할 것이다. 그리고 통일정부의 민주적 책임성을 확보할 수 있도록 대의제 민주주의의 핵심제도인 선거의회정당제도를 발전시키고, 각종 참여제도를 활성화하는 방안이 강구되어야 할 것이다. 마지막으로 통일한국은 시장의 건설이라는 목표를 갖는다. 이 과제는 통일한국의 시장제도가 순수한 자본주의적 시장경제가 아니라 정치와 경제, 국가와 시장이 민주주의의 틀 내에서 조화되고 통합되는 민주적 시장경제를 형성하는 일이다. 이를 위해 시장이 경쟁의 자율성과 소유권을 보장하도록 남북주민 모두가 공유할 수 있는 가격 제도와 재산권 제도가 마련되어야 할 것이다. 또한 국가가 시장을 규제하여 경제적 기회의 균형을 보장하고, 시장경쟁과 관계없이 복지를 극대화하도록 해야 할 것이다.
이상과 같은 통일한국의 목표들은 헌정제도의 디자인에서 기본방향과 준거로서 반영될 필요가 있다. 다만 통일한국 직후에 예상되는 많은 문제점들을 상정할 때, 이에 대처할 수 있는 별도의 방안들이 강구될 필요가 있다. 대체로 통일한국 직후의 사회는 분단 이전과 같은 동질적인 사회가 아닐 것이다. 오랜 기간의 분단은 남북 주민을 갈라놓았고, 남북 사회를 별개로 만들어 놓았다. 따라서 통일한국은 다양한 균열축에 따라 갈등과 대립이 당분간 심화될 것이다. 우선 지역간 갈등이 나타날 것이다. 체제간의 경쟁을 벌인 남한 지역과 북한 지역간의 갈등은 말할 것도 없고, 북한 지역의 경제개발을 둘러싸고 지역간의 갈등이 심화될 것이다. 또한 이데올로기적 갈등도 사라지지 않을 것이다. 남한의 시장경제와 자유민주주의는 북한의 민족주의적 사회주의의 유제들과 충돌할 수밖에 없을 것이다. 이 밖에 계급적 갈등도 심화될 것이다. 통일 이후 남북한간의 자본과 노동이 자유롭게 이동함에 따라 수혜자 계층과 열패자 계층이 형성되고, 계층 내부에서도 불평등이 발생할 것이다.
이처럼 통일한국 직후의 사회는 이질적인 다원사회로 구성되어 나타날 것이다. 따라서 이러한 사회에서 민족과 민주주의, 그리고 시장을 건설하기 위해서는 헌정제도의 디자인에서 새로운 접근방식이 필요하다. 그것은 비다수결적 민주주의, 연방주의, 협의주의라는 원리들에 따라 디자인하는 것이다. 비다수결적 민주주의는 소수의 권리를 보호하고 다수의 독재는 억제하는 민주주의의 한 방식이다. 집단적 갈등이 심화되어 있고, 경쟁의 역전성이 희박한 상황하에서 다수결주의는 50%+1만으로 승자독식을 가능케 하고, 정치적 경제적으로 열등한 소수의 요구를 억압할 수 있는 다수의 독재를 가능케 한다. 이 경우 소수는 영원한 패자의 지위를 감수하면서 민주주의체제에 남기보다는 그 공동체로부터 철수하려 할 것이다. 따라서 헌정제도의 디자인에는 비다수결주의의 원리에 입각해 소수에 대한 권리보호 및 사법심사, 권력분립, 견제와 균형 등이 이루어져야 할 것이다.
다음으로 연방주의는 동일 영토 내에서 정부의 활동이 중앙정부와 지방정부로 나누어져, 두 정부가 동일한 영토와 국민을 관장하며 서로 독립적으로 자신의 관할영역에서 최종적인 결정권을 갖는 정치조직 형태다. 이 원리는 기본적으로 다양성 속의 통일을 지향한다. 따라서 통일한국은 남북한에 자치정부를 두고 수평적 책임성을 지는 연방정부를 둘 필요가 있다. 특히 남과 북이 대치할 경우, 이를 중화할 수 있도록 거대연방체제보다는 여러 개의 자치정부들을 두는 중위연방체제가 바람직할 것이다. 또한 연방체제의 대표성을 강화하기 위해 인구를 기준으로 선출된 국민의회와 자치지역의 대표로 구성된 연방의회를 두는 양원제가 채택될 필요가 있다.
마지막으로 협의주의는 민주주의의 한 요소인 경쟁을 의도적으로 제한하고 사회통합을 이루기 위해 경쟁의 결과와 관계없이 사회 내의 소수파 혹은 약자에게 최소한의 권력분점을 제도적으로 보장해 주려는 원리이다. 이 제도적 장치는 사회 내의 모든 집단이 참여하여 정부를 구성하는 대연합정부, 소수의 이익을 보장해 주는 소수파의 비토권, 정치적 관직과 공공기금의 배분에서 소수에게 일정한 몫을 보장해 주는 비례주의 방식 등이 있다. 연방주의가 기본적으로 지역적 성격의 권력분점체제라면, 협의주의는 비지역적 성격의 권력분점방식이라고 할 수 있다. 이 점에서 이 원리가 연방주의제도에 접목될 때 그 효과는 가장 잘 발휘될 수 있을 것이다. 따라서 연방주의 하에서 대연합정부가 가능할 수 있는 집단지도 통치체제를 고려할 수도 있다. 또한 연방의회에 소수의 과잉대표 또는 등가대표를 보장한다던가 국민의회의 선출에 있어서 비례대표제를 강화할 필요가 있다. 그리고 관직과 연방기금의 분배에 있어서 비례주의의 원칙이 적용되도록 제도화할 필요가 있다.
물론 이와 같은 디자인은 앞에서 살펴본 민주주의의 기본원리나 실질적 민주주의의 내용중 어느 하나를 훼손하거나 또는 서로 상충하거나 해서는 안될 것이다. 오히려 통일시대의 헌정제도는 이전 단계의 그것보다 더욱 민주적이고 진일보하게 등장해야 한다.

키워드

정부역할과 책임,   헌정제도,   헌정제도 전개과정