시장실패와 재정정책

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고 있음을 유권자에게 알려준다. 또한 유권자들이 정치에 무관심한 면이 많기 때문에 정당은 광고나 여러 방법을 통해 유권자들에게 현안 정보를 제공하고 자당의 후보를 인식시키는 것이다.
우리나라의 정당제도는 양당제로 안정되어 있는 미국과 달리 다당제 또는 양당제가 번갈아 실행되고 있다. 유럽국가들은 주로 다당제로 운영되고 있다.
제4절 관료제와 정부
1. 공급자로서의 정부
이제까지 정부의 정책에 대한 유권자들의 수요 및 정치인들이 이 수요에 어떻게 반응하면서 공직을 유지하느냐에 초점을 맞추었다. 시장이론과 같이 공급측면도 살펴보아야 한다. 왜 정치인들이 그렇게 열심히 공직을 추구하는지 알아보자.
정치인들이 공공 봉사만 하는 자선사업가가 아니라면, 투표자들을 단순히 기쁘게 하는 것 이상의 자신들의 직업에 무엇인가가 존재할 것이다. 정치인들도 보수를 받지만, 사기업에 비해선 매우 낮다. 분명하게 정치적 공직은 권력이나 특권이라는 형태의 보너스를 주고 있다. 국회의장단이나 상임위원장은 더 큰 힘을 발휘할 수 있으며, 어느 정도 안건도 좌우할 수 있는 중요한 위치에 있는 것이다. 정치인들은 유권자들의 견제를 받고 있지만 많은 재량권을 가지고 있다. 그들은 제약 속에서 자신의 목표를 추구할 수 있고, 정부 정책에는 그들의 선호가 반영되고 있는 것이다.
정부의 또다른 한 축은 정치인에 의해 선택된 정책을 추진하는 관료(bureaucreats)이다. 관료는 선거에 관심을 가질 필요는 없으나, 정책을 추진함으로써 정치인들을 기쁘게 해야 한다. 그러나 관료는 맹목적으로 정책을 수행하는 기계가 아니다. 그래서 공무원들의 목표와 행동을 관찰해야 하는 것이다.
정치인과 관료에 의한 결정들을 정부의 공급사이드로 간주한다. 정부의 공급 사이드가 정부의 재화와 서비스의 공급임에도 불구하고 몇 가지는 사기업과 다른 정부사업(government work)으로 구별된다.
첫째, 사기업과 비교해 볼 때 정부의 산출물은 측정하거나 정의하기조차 어려운 경우가 있다. 공무원이 추진하는 프로그램은 다목적을 가질 수 있다. 예를 들면, 교육은 정부 산출물의 하나지만 교육자는 양질의 교육과 평등교육이라는 목표에서 재량권을 행사할 수 있는 것이다. 또 국방의 경우 산출물의 측정은 불가능하다. 그래서 투입비용의 개념을 이용해 국방을 측정하고 있는 것이다. 둘째, 공무책임자들은 민간기업과 달리 경쟁에 관해 염려하지 않는다. 정부는 독점적 지위를 가지는 공급자이기 때문이다. 특별한 자원은 국립공원에서만 볼 수 있는 것이 그 예이다. 셋째, 수익이 정부의 목적이 아니라는 점이다. 관료들은 수익을 창출해야 하거나 부도를 걱정할 필요가 없으므로 비용을 줄여야한다는 압력을 거의 받지 않는다.
2. 예산극대자로서 관료
수익을 극대화하지 않는다면 관료들은 공공이익을 극대화할 것이라고 기대할 수 있을까. 관료들도 개인적 성공이나 직업의 만족을 추구한다고 가정되고 있다. 미국 레이건정부에서 일하였던 니스캐넌(William A. Niskanen)의 영향력이론(influential theory)에 의하면, 관료들은 자신이 속해 있는 부서의 크기와 예산을 극대화하려고 노력한다는 것이다. 정부는 수익을 내지 못하므로 관료들은 개인적 목적 달성이 최우선이다. 이 목표 중에는 급여, 특전, 권력, 승진 등을 들 수 있다. 그는 이 모든 것들이 부서의 확대와 관련이 있다고 주장했다.
관료들은 어떻게 예산을 최대한 극대화할 수 있을 것인가? 정부의 각 부서의 산출물은 객관적으로 측정하기가 대단히 어렵기 때문이다. 관료들이 자신들의 부서 운영이나 비용에 대해 더 많은 정보를 가지고 있고, 정치인들은 엄격하게 관료들을 제어하지 못하고 있는 것이 현실이다.
정부산출물이 균형보다 적게 공급되는 경우도 있다. 관료들이 제출한 예산이 거부되고, 축소된 예산이 편성될 수 있다. 예를 들어 공공업무시간을 예산부족을 이유로 단축할 수 있다. 이용자의 불편이 커지는 등 소비자후생은 감소한다. 다시금 예산을 확대하자는 의견이 나오게 되고, 관료들의 예산 증가 주장이 설득력을 더해 가는 것이다.
3. 관료제의 비효율성
예산의 팽창 뿐 아니라 관료제는 정부를 비효율적이고 경직적인 공급자로서 보이게 한다. 종종 정부의 과잉 중복투자, 지나친 규제 등에 대한 뉴스를 들을 수 있다. 국민들은 관료제에 대한 불만이 끊이지 않고 있다. 관료제의 문제점은 과연 무엇이라 할 수 있을까? 관료제가 야기하는 비용측면의 비효율성을 살펴보자.
첫째, 정부가 수익을 극대화하려고 하지 않으므로 각 부서의 공무원들도 비용의 감소에 어떤 동기도 가질 수 없다. 경비를 줄여 예산이 남는다면 다음 회계연도에 예산이 삭감되는 관행이 있기 때문에 관료들은 예산을 모두 사용하려고 하는 경향이 있다. 두 번째는 정부가 기본적으로 독점공급자 성격을 지니고 있어, 고비용을 개의치 않는다는 점이다. 국민이 대체 공급자를 찾을 수 없다. 그리고 정부산출물은 측정하기 어렵기 때문에 관료들의 업무가 주로 법규에 의해 평가되고 있다. 소비자의 평가가 반영되기 어려운 것이다.
이와 더불어 관료들은 신분보장이 되어 있다는 점도 비용을 상승시키는 요인이 되고 있다. 좋은 결과보다는 잘못된 결과에 비난이 쏟아지고 있으므로, 까다로운 법규를 제정하거나 많은 비용을 투입하더라도 흠이 없는 업무 수행에 주로 초점을 맞추게 된다. 정치인이나 투표자들에 의해서도 규제가 만들어진다. 관료들의 자의적인 재량을 견제하기 위해서이다.
관료들의 비효율성을 개선하는 방안으로 여러 가지가 나오고 있다. 하나는 정부란 본질적으로 비효율적이므로 그 역할을 될 수 있는 대로 줄여야 한다는 안이다. 정부는 오직 민간기업이 할 수 없는 일만 하여야 한다. 다른 하나는 정부를 기업경영과 같은 식으로 쇄신할 수 있다는 주장이다. 이 중에는 정부의 업무도 민간기업과 경쟁시킬 수 있다는 점, 확실한 목표하에서 예산을 편성해야 한다는 점 등을 들 수 있다. 우리나라는 최근 일부 업무에 있어 예산을 절감하는 아이디어를 제안하는 공무원에게 인센티브를 주는 제도를 운영하고 있으며, 각국에서는 정부를 개혁하기 위한 갖가지 제안들이 추진되고 있다.

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