신공공 관리론 거버넌스 이론

본문내용

및 행정 이론으로부터 과감할 탈피를 요구한다. 기존의 계층적 관료제에서 담론으로 옮기자는 것이다. 담론이야말로 국민의 총의를 민주적으로 형성 할 수 있는 근본적인 대안이다.
Fox와 Miller는 담론이론을 전개하는데 있어서 먼저 정통이론(orthodoxy)이론을 비판한다. 정통이론의 대안으로써 헌정주의(constitutionalism)와 공동체주의(communitarianism)을 소개하고 한계점을 지적한다. 마지막으로 정통이론에 대한 대안으로 대안이론을 제시한다.
1. 정통이론의 비판
Fox와 Miller는 현재 일반적으로 받아들여지고 있는 행정과정의 모형(정통이론)을 전면 적으로 비판한다. 정통이론은 한마디로 환류적 대의민주주의 모형(loop Model of democracy)이라고 할 수 있다. 이 모형은 욕구표출 → 대표선출 → 국정반영 → 행정집 행 →선거평가 등의 절차에 따라 국민의 의사가 대표자들에 의해 행정에 반영된다는 것 이다. 즉, 국민들은 개인적 욕구를 정치적 총의로 결집하고, 이를 대변할 수 있는 대표 자를 선출하여 정치적 욕구를 충족시키는 정책을 만들게 하며, 행정기관은 이러한 정책 을 집행하고, 그 결과는 국민들에 의해서 다음 선거에서 평가된다.
그러나 Fox와 Miller는 환류적 민주주의 모형은 신빙성이 없고, 현실과 동떨어진 모형 이라고 주장한다. 대표민주주의는 국민을 대표하지 못할 뿐만 아니라 민주주의적이지도 못하고 국민들에게 책임을지지 않는다는 것이다. 국민의 총의를 반영하지 못하는 하향 적 관료제는 한낱 독재에 불과하다는 것이다. 그 이유는 다음과 같다.
먼저 국민의 뜻이 언론매체 등에 의해 조작된다는 것이다. 방송사는 신문사들의 광고주 의 입맛에 맞게 기사를 취급하기 때문에 국민들의 총의를 형성하지 못한다. 공직에 출 마하는 정치인들도 또한 정책대안을 가지고 경쟁하지 않는다. 정책보다는 지역감정이나 이미지를 가지고 선거를 치룬다. 국민들도 특정한 공공정책을 보고 후보자를 선택하지 않는다. 선거가 끝난 후에는 대표자들은 이익집단 등 소수의 지배집단의 의견만을 반영 한다. 국민들은 심지어 대표자의 이름도 모를 경우가 많고, 따라서 의원들은 의회에서 의정활동의 업적에 대해 신경을 쓰지 않는다.
이와 같이 환류적 민주주의 모형에서는 연결고리의 이음매가 끊어지기 때문에 선거정치 는 정치현실로부터 분리된 상징에 불과하다. 그래서 행정과정에서 국민에 대한 민주적 책임성이 보장되지 않는다. 공공정책은 환류적 민주주의 모형에서 설명되는 것보다 훨 씬 다양한 종류의 영향을 받는다. 정책적 요구가 국민으로부터 선출적 공무원을 통해 정부에 반영되지 않는다면 국민주권의 이름으로 행정에 가해지는 명령통제 기제는 그 존재이유를 상실하게 된다.
2. 정통이론의 대안
환류적 대의민주주의 모형의 대안으로 환경주의(constitutionalism)과 공동체주의가 있 다. 여기에다 Fox와 Miller는 담론이론(discourse theory)을 추가한다. 헌정주의는 ‘무엇 이 우리가 하는 것을 정당화하는가?’의 문제이다. 담론이론은 ‘우리가 다음에 무엇을 해 야 하는가?’의 문제를 다룬다. 헌정주의와 공동체주의는 현실성이 없는 이론이라고 비판 하고 진정한 대안으로서 담론이론을 제시한다.
헌정주의는 비선출직 공무원들은 무엇보다도 먼저 헌법적 가치에 충성해야 한다는 주장 이다. 그 다음에 선출직 공무원이나 그들에 의하여 임명된 정무직 공무원들에 충성해야 한다. 이러한 모형은 정통 환류모형의 대안이 되긴 하지만 행정의 새로운 대안이 되지 못한다. 왜냐하면 헌정주의는 너무 보수적이다. 헌법에 의해 행정국가를 방어하는 것은 앞으로 나가는 것이 아니라 뒤를 돌아보는 것이다. 결과적으로 전통적 행정의 관료적 병폐를 그대로 수용하는 이론이다.
공동체주의는 시민들의 직접적 참여를 통해 행정의 정당성을 확보하는 것이다. 공동체 주의를 신봉하는 사람들에게는 민주주의는 단지 분쟁해결을 위한 절차적 제도에 불과 하다. 시민들은 공동체 생활에 중요한 영향을 미치기 때문에 정책결정에 참여해야 한다. 그러나 공동체주의는 실현되기에는 너무 동떨어진 이상이다. 시민참여는 시민들로부터 많은 시간과 노력을 투입해야 하는 어려움이 있다. 아울러 공동체 자체가 공공문제를 스스로 해결할 능력을 가질 수 없는 경우도 있다.
Fox와 Miller는 헌정주의와 공동체주의가 정통이론에 대한 대안으로서 한계가 있다고 주장하고 자기들의 대안인 담론이론을 제시했다.
- 담론이론
담론이론은 정책의 형성, 집행, 평가 등 모든 과정에 참여하는 사람들이 생산적 담론을 통해서 업무를 수행해야 한다는 이론이다. 앞에서도 언급되었지만 담론이론은 대의민주주의의 환류적 모형이 현실을 반영하지 못하기 때문에 이에 대한 대안으로 제시되었다. 담론이론에서는 공공부문이 ‘관료제도(bureaucracy)'에서 ’에너지 영역(energy field)'의 이미지가 대치되어야 한다고 주장한다. 에너지 영역에서는 ‘다음에 무엇을 해야 하는가?’의 문제를 중심으로 사람들의 의도가 서로 충돌한다. 따라서 정부는 에너지 영역에서 국민들과의 담론을 통해서 국민이 원하는 ‘의미’를 파악하여 정책에 반영해야 한다는 것이다. 즉, 에너지 영역에서 정책은 ‘합리적 분석’에 의해서가 아니라 ‘의미의 포착’에 의해서 형성된다. 에너지 영역에서 ‘자유로운 토론’을 가능하도록 환경을 조정하는 것이 행정의 핵심이 되어야 한다.
담론이론에서는 구성주의의 틀을 바탕으로 관료기구와 이를 구성하는 제도들을 해체한다. 즉, 관료기구와 제도를 실재 존재하는 것이 아니라 단지 구상화된(reified)것으로 인해한다. 그렇게 생각하면 행정기관, 제도, 관료기구들 사이의 두꺼운 경계가 무너지게 된다. 정책과정과 행정과정을 통치기구들 사이의 권력투쟁으로 보는 대신 ‘에너지 영역’이라는 새로운 개념화를 제시한다. 에너지 영역은 민주적 논증에 참여하는 다양한 사회적 구성(social formations)으로 이루어진다. 예를 들면 정책 네트워크, 기관간 정책연합, 타협적 규제위원회 등이 담론에 적합한 사회적 구성이다. 사회적 구성은 민주적인 담론을 위해서 필요한 것이다.

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신공공관리론,   포스트모더니즘,   뉴거버넌스이론