지방권력구조와 지방정치과정에서 지방분권개혁의 변화

목차

1. 서론

2. 지방정부의 반응
2.1 지자체의 국가의존적 관성
2.2 자치단체의 대응능력문제
2.3 재정확충 노력의 부족

3. 지방권력구조

4. 후견주의: 행정적 이익대변이 정치적 이익대변으로의 변화
4.1 정치적 후견주의
4.2 지방후견주의와 리더십

5. 법치국가와 대중정치동원 그리고 후견주의

6. 결론: 지방분권개혁의 변화 및 한계

참고 문헌

본문내용

방정부의 자율성을 명백히 간과하고 있다. 따라서 지방자치가 가져올 지방권력구조의 변화에 대한 분석이 부분적이 될 수밖에 없다. 이러한 시각과 달리 우리의 관찰은 지방사회와 독립적인 지방정부의 자율성에 특히 주목한다. 지방정치과정에서 지방정부는 핵심적인 행위자이다. 단체장이 정점에 있는 집행부는 지방의회뿐만 아니라 市場과 시민사회를 압도하고 있는 것이다. 지방정부는 단순히 자원배분이 이루어지는 무대가 아니며 지방사회로부터 자율성을 가진 독자적 행위자인 것이다. 뿐만 아니라 지방정부는 지방자원의 배분을 주도하는 것이다.
이러한 현실의 이해는 ‘참여정부’의 지방분권개혁이 지방사회에 어떠한 결과를 가져올 것인지를 추측하는데 도움을 준다. 지방분권은 중앙의 권한을 지방으로 이양하는 것을 포함한다. 과거보다 더 많은 권한과 자원을 지방이 갖게 되는 것이다. 물론 이는 기본적으로 지방자치, 풀뿌리 민주주의 정신에 부합하는 것이다. 그러면 지방이 종전보다 더 많은 권한과 자원을 갖는다면 현재의 지방권력구조에 어떤 변화가 올 것인가? 지방권력의 증대는 지방차원의 주요 부문, 즉 국가-시장-시민사회간의 관계에 어떤 영향을 줄 것인가? 현재의 상황에서 지방권력의 증대는 지방정부의 권력, 보다 좁혀 말하면 집행부 및 이를 통제하는 단체장의 권력을 보다 증대시킬 것이고, 법치국가의 저발전과 대중정치동원의 脫이념성으로 인해 후견주의 및 지방주의가 이익대변의 전략으로 확산될 것이다.
지방분권개혁이 후견주의를 극복하려면 결국 지방정부의 정책결정구조의 변화와 지방시민사회의 변화가 수반되어야 한다. 단순한 지방분권만으로는 후견주의를 극복할 수 없다. 지방정부의 결정이 법치주의에 의해 작동되어야 하며 지방정치가 법에 바탕을 두어야 한다. 이는 법치국가의 공고화를 요구한다. 법치주의의 전통이 약하고 법을 권력의 도구로 간주하는 문화적 전통에서 법은 공식정부의 권한행사를 제한하는 기능을 제대로 수행하지 못한다. 법은 지방권력자의 통치수단일 뿐이다. 이처럼 법치주의의 전통이 강하지 못한 현실에서 지방권력자에 의한 법의 자의적 해석으로부터 적어도 다치지 않으려면 그와 사적 유대관계를 맺어야 하는 것이다.
정강에 의해 움직이는 중앙당의 규율이 강하게 작동하면 단체장의 후견주의 전략이 약화될 수 있다. 관료제의 보편주의와 시장의 합리주의가 공고화되면 단체장의 후견주의 전략이 무력해 질 수 있다. 그러나 보다 중요하게 시민사회의 권력화 및 강한 시민권이 발전되지 않고서는 지방분권은 지방정부의 권한만을 강화시키고 단체장의 독주를 더욱 촉진할 것이다.
그러나 우리의 지방현실을 이러한 조건을 갖추고 있지 못하다. 아직 시민사회의 조직화 수준은 미미하다. 시민관여의 정도도 저조하며 지방정치에 대한 시민관심은 낮고 사회자본은 제대로 형성되어 있지 못하다(박종민 외, 2001; 유재원, 2003). 지방정부의 영향력도 인식하지 못하는 상황에서는 능동적인 시민참여가 촉진되기는 어렵다. 지방정부의 결정이 자신들의 삶에 영향을 준다는 인식이 있어야 지방정부를 통제하려고 시도할 것이다. 이처럼 시민사회의 낮은 조직적 및 인지적 능력은 지방 후견주의의 즉각적 극복을 어렵게 한다.
후견주의의 논리는 시민사회 및 민주주의의 논리와 상반된다(Roniger and Gune?-Ayata, 1994). 시민사회의 성장은 민주주의의 발전과 후견주의의 약화를 가져온다. 따라서 시민사회의 권력화에 대한 충분한 논의 없이 추진되는 ‘先분권 後보완’의 지방분권이 기대한대로 주민의 자발적 참여와 연대를 촉진하는 지역사회의 혁신을 가져오기는 어렵다(강명구, 2004). 오히려 지방정부의 권력만을 증대시키고 단체장의 독주체제를 보다 강화할 가능성이 크다. 지방정부로부터 독립되고 단체장의 후견주의 네트워크에 포함되지 않은 지방사회단체들이 자발적으로 조직되어야 지방권력이 민주적으로 공유될 수 있다. 이러한 점에서 지방분권개혁은 지방시민사회의 조직적 및 인지적 능력을 어떻게 발전시킬 것인지 숙고해야 한다. 문제는 이러한 지방시민사회의 권력화가 하루아침에 이루어지는 것이 아니라는 점이다. 바로 여기에 규범적 지방분권개혁론자들의 고민이 있어야 하며 지방분권개혁은 여기서부터 출발해야 한다.
참고 문헌
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박종민, 배병룡, 유재원, 최승범, 최흥석 (2001) “한국의 지방민주주의와 도시정치문화.” 「한국정치학회보」35(1): 191-209.
유재원 (2003).「한국지방정치론: 이론과 실제」. 서울: 박영사.
Piattoni, Simona, ed. (2001). Clientelism, Interests, and Democratic Representation. Cambridge: Cambridge University Press.
Roniger, Luis and Ay?e Gune?-Ayata, eds. (1994). Democracy, Clientelism and Civil Society. Boulder: Lynne Reiner.
Schmidt, Steffen W., Laura Guasti, Carl H. Lande and James C. Scott, eds. (1977). Friends, Followers, and Factions: A Reader in Political Clientelism. Berkeley: University of California Press.
Schefter, Martin (1994). Political Parties and the State: The American Historical Experience. Princeton: Princeton University Press.

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