관료제에 대한 고찰-특징,기능,역기능,고전적접근,현대적접근

목차

<관료제(bureaucracy)>

1. 관료제의 특성
2. 관료제의 기능
3. 관료제의 역기능
4. 현대적 관료제
5. 관료주의
【절대주의시대의 관료제】
【새로운 관료제】

<관료제도에 대한 고찰>

1. 고전적 접근
⑴ K. Marx의 시각
⑵ R. Michels의 시각
⑶ M. Weber의 시각 (이상형(ideal type) 관료제)
2. 현대적 접근
⑴ 관료제의 병리현상
⑵ 탈관료제이론의 논의
⒜ 자생집단의 형성
⒝ 업무수행능력의 제고
⒞ 동조과잉의 발생
⒟ 부처할거주의 및 정치권력관계
⑶ 보이지 않는 정당으로서의 관료제

본문내용

발생
Merton은 관료제에서 강조하는 사적 관계의 감소, 규칙의 내면화 정도의 증대, 대안의 탐색활동의 감소가 결합하여 조직구성원의 예측가능성을 높인다는 근대관료제의 논리에 대해 이 세 가지 요인들이 관료들의 행동에 경직성을 유발하게 한다고 지적하고 있다. 즉 관료제는 직위-역할관계를 형성하므로 조직 내의 경쟁은 한정된 범위 내에서 발생하며, 본래 조직의 목표를 달성하기 위한 규칙을 종국적 목표를 삼게 됨에 따라 목표와 수단 사이에 대치현상(displacement of goals)이 생길 뿐만 아니라, 이러한 조직의 구성원은 결국 피동적인 존재로 전락하게 된다는 것이다. 우리나라의 경우도 일선관료들의 행태에서 이러한 면을 찾아 볼 수 있다. 그것은 관료집단의 이익추구와 연계되어 각종 규제를 통해 행정편의주의적 양상으로 나타나고 있는 것이다. 특히 근래 김영삼 정권에서 규제완화를 약속했음에도 불구하고, 그동안 누적되어 온 정치·경제·사회적 구조의 모순인 규제의 사슬을 풀지 못하고 끝내 IMF로부터 구제금융을 받는 지경에 이르렀다. 즉, 규제에 따른 정치적 이익을 포기하지 못해 국가가 총체적 위기에 봉착하게 만든 것이다.
⒟ 부처할거주의 및 정치권력관계
Selznick은 근대 관료제이론에서 강조한 분업화에 대해 설명을 하고 있다. 그는 분업화를 위해 권한의 위임이 발생하는 경우, 해당 분야에 대한 전문능력은 증대되어지지만 부처간의 할거주의가 유발된다고 보고 있다. 우리나라의 경우도 각 부처간의 할거주의가 상당히 나타나고 있다고 할 수 있다. 환경부에서 실시하고자 했던 오염총량규제 등이 통상부와 재경원의 반대로 인해 실현될 수 없었던 것이 그런 대표적인 경우이다.
Selznick이 지적한 바와 같이 한국의 관료제 조직 내부에서도 부처할거주의의 양상이 강하게 나타나고 있음은 부인할 수 없다. 그러나 더욱 특징적인 국면은 소수의 부처들에 정치권력이 불균형적으로 집중되어 있다는 것이다. 관료조직의 권력 / 위상을 결정짓는 요인으로 흔히 예산 및 인력규모, 기관업무에 대한 대통령의 관심과 지지, 기관장에 대한 대통령의 신임과 총애, 기관의 법적·공식적 권한, 일반국민들의 지지와 관심, 기관장의 리더십, 대중매체의 지지와 관심, 관할업무의 전문성, 국회의 지지, 유관부처들의 지지, 기관내부의 응집성, 외부단체(이익집단)들의 지지, 기관자체의 역사와 전통 등을 들 수 있는데, 대통령의 권한이 전통적으로 막강하여 정책전반에 걸친 그의 비전과 관심의 우선 순위는 행정기관들간의 정치권력배분에 실질적 근거가 되는 반면, 국회나 국민 그리고 이익집단들의 영향력은 매우 약하다는 것이 학자들의 일반적 견해이다. 즉, 개별부처간의 할거주의가 발생하는 경우에 대통령의 입김이 강하게 작용하는 쪽이 유리한 고지를 점할 수 있고, 그런 위치에서 특정 소수의 부처가 막강한 영향력을 행사하고 있는 게 우리나라의 현실이었다. 현재 IMF로부터 구제금융을 받게 된 원인에 대해 이른바 공룡에 비유되는 재경원에 대한 적절한 통제장치가 없었음을 지적하는 목소리가 높다. 적절한 외부적 통제장치가 없는 실정에서 종래 재무부와 경제기획원이라는 막강한 두 기구를 통합한 것이 결국 조직내 견제장치의 상실을 초래하고 만 것이다. 이러한 양상은 우리 나라 정치권이 할거주의라는 관료제의 병리를 해결하려다가 더 큰 정부실패를 야기하고 만 전형적인 사례가 될 것으로 보인다.
⑶ 보이지 않는 정당으로서의 관료제
산업혁명 이후 거의 모든 국가는 관료제의 지배를 받고 있다. 그것은 국가의 체제가 사회주의이냐 자본주의이냐의 여부와는 상관이 없다. 실제로 국가를 운영하는 지배적인 권력형태는 바로 관료제이기 때문이다. A. Toffler는 그의 저서인 「Power Shift」에서 '민주적으로 선출된 공무원이 아닌 관료들이 기본적으로 모든 정부를 일상적으로 운영하며, 또한 공적으로 대통령이나 국무총리의 공로로 돌려지는 정책의 압도적 다수를 결정하고 있다'고 언급하면서 한 일본인의 논의를 언급하고 있다.
일본의 모든 정치인들은 … 법안의 작성과 통과를 전적으로 중앙 관료에게 의존하게 되었다. 그들은 각 부처의 엘리트 관료가 작성한 시나리오에 따라 법안을 심의하는 가부끼를 공연한다.
정도의 차이는 있지만 프랑스·영국·독일 등 흔히 민주국가라고 불리는 나라의 공무원에게도 동일한 설명을 적용할 수 있으며, 정치지도자들은 관료체제를 뜻대로 부리기 힘들게 되었다고 입버릇처럼 한탄하고 있다는 것이 그의 지적이다. 그러면서 A. Toffler는 선거에서 아무리 여러 정당이 서로 경쟁하더라도, 결국 어느 정당이 가장 많이 득표하는가와는 상관없이 하나의 단일한 정당이 승리하고 있으며, 그것은 바로 관료사회라고 하는 「보이지 않는 정당(Invisible Party)」이라고 설명하고 있다. 우리 나라의 경우 이승만 정권에서 박정희·전두환의 군사정권 시기까지는 관료들이 앞서 지적한 바와 같이 지배권력자의 의지에 따르는 경향이 강했다. 그러나 노태우 정권시기부터 등장한 관료들의 복지부동은 이러한 새로운 경향을 입증해 준다고 할 수 있다.
관료제에 대해 경제학적 모형으로 접근을 시도하고 있는 Niskanen은 관료들의 이러한 행태를 관료효용극대화라는 표현을 사용해 설명하고 있다. 관료들은 그들의 봉급을 인상시키기 위해서 로비활동을 할 수도 있고, 부서의 활동팽창, 즉 부서의 예산팽창을 위해 특정압력단체와 결탁할 수도 있다. 물론 민주주의국가에서 관료들에 가해지는 각종 통제를 고려할 때 이것이 용이한 것은 아니다. 그러나 관료제가 기본적으로 이러한 것들을 추구함에는 틀림없다. 따라서 관료는 자기의 예산을 극대화하기 위해 국민의 요구나 기본적으로 해결하여 할 행정수요와 무관하게 행동하는 성향을 나타내게 된다. 우리 나라의 경우 그동안 관료제가 예산을 얼마나 방만하게 운용하여 왔는가는 널리 알려진 사실이다. 특히 본예산 외에 특별회계, 기금의 남발 등 대외적으로 보이지 않는 예산의 규모는 실로 상상하기 어려운 정도이다. 그러나 이러한 예산의 팽창이 국민들의 행정수요에 연결되지 않고, 각종 특혜와 연결되어 비리의 온상이 되어 온 것은 이미 주지의 사실이다.

키워드

관료제,   bureaucracy,   베버,   조직관리,   탈관료제이론,   조직론