예산제도 개혁방안

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고 있지만, 생산성 예산제도나 효과성 예산제도로 전환하기 위해서는 아직 많은 어려움을 겪고 있다. 그리고 소비자의 수요를 의식하는 조치들은 속속 도입, 적용되고 있는데, 소비자를 공공재 생산의 주역으로 만들어주는 권한이양은 매우 미흡하다. 결국 한국의 예산제도개혁은 예산행정가들의 궁극적인 꿈이라고 할 수 있는 결과지향예산제도(result-oriented budget system)로 가는 첫걸음을 내딛은 상태이다.
개혁하는 방법을 개혁할 필요성
한국 정부의 개혁이 신공공관리 또는 정부재창조론의 근본 취지를 되살려 공공부문개혁과 결과중심 예산제도의 확립에 성공하기 위해 필요한 조치는 무엇인가. 새로운 개혁조치를 강구하는 것은 이 질문에 대한 해답이 될 수 없다. 개혁 메뉴 자체가 잘 못된 것은 아니기 때문이다. 오히려 개혁을 추진하는 방법을 개혁하여야만 한다. 중앙집권적으로 官-官 규제를 만들어내는 방식으로 개혁할 것이 아니라 일선행정기관과 공무원들로 하여금 그들이 개혁주체가 되도록 만들어 주어야 한다.
성과상여금의 예를 들자면, 현행의 법규적 접근방식을 폐지하고, 단위행정기관별로 자율적으로 성과상여제를 실시하도록 해야 한다. 그렇게 되면 기관에 따라 성과상여금을 균분하는 곳도 나올 수 있고, 극심하게 차등 지급하는 경우도 발생할 수 있다. 이때 기획예산처는 해당 기관의 성과를 개별적으로 평가하여, 성과향상이 두드러지는 기관에 대하여 성과급을 배정하는 방식을 취해야 한다. 행정기관은 매우 다양한 기능들을 수행하고 있기 때문에, 어떤 기관에서는 성과상여금을 균분할 때 성과가 높을 수 있으며, 어떤 기관에서는 성과상여금을 균분할 때 성과가 낮을 수도 있다. 기획예산처는 각 기관이 성과상여금을 운영하는 방법에는 관여하지 말고 자율권을 주되, 그 기관이 달성하는 성과만을 평가하여 기관별 상여금 규모만 차등지급해 주는 것이 정부재창조론의 취지에 더 부합된다. 성과상여금 지급방식을 기관별로 자율화시킬 때 이를 차등지급하는 기관보다는 균분지급하는 기관이 훨씬 더 많을 수 있다. 그러나 성과급을 균분지급한 결과, 성과가 향상되지 않을 때에는 해당기관에 대한 기관성과급이 지급되지 않게 하여야 한다. 현재의 성과상여금제도는 중앙정부의 경우 각 기관이 이미 기획예산처로부터 일정한 액수의 상여금을 예산으로 배정받은 상태에서 이를 기관내에서 배분하는 문제만 남아 있는 것이다. 그러나 본 연구에서 제안하는 것은 기획예산처 등이 기관별로 성과평가를 하여 기관별로 성과금 배정 규모를 다르게 하자는 것이다. 기관별 인건비 지급규모가 달라질 때 성과급을 차등지급할 기관도 나타날 수가 있다.
그렇다면 성과를 평가하는 방법이 개발되어야 하는데, 이것도 기획예산처가 독점하여서는 안 된다. 각 단위행정기관별로 스스로 성과평가방법을 개발하도록 하고, 상급기관 또는 기획예산처는 그 방법이 적절한가 여부만 판정하도록 하여야 한다. 즉, 각 기관이 자신의 성과를 평가하는 방법을 주체적으로 찾아내게 하여야 한다. 행정은 대단히 다양한 업무를 수행하고 있기 때문에 특정한 하나의 기준으로 평가할 수 없다. 아마도 그런 하나의 기준을 찾으려 하는 노력은 언제나 실패하고 말 것이다. 따라서 다양한 기관들에게 각자에게 적합한 평가방법을 찾도록 해주고, 기획예산처나 중앙인사위원회 등은 기관간의 성과달성 차이를 정성적으로 판단하여야 한다. 정성적 판단이 완벽할 수는 없겠지만, 그것이 수치적, 객관적 판단을 무리하게 적용하는 것보다는 실용적이다.
환언하면, 기획예산처부터 정부를 개혁하는 방법을 분권화하고, 각 단위 기관에다 개혁권한을 이양하여야 한다. 즉, 각 부처로 하여금 자신에게 적합한 다양한 방법으로 정부개혁에 임하도록 하고, 기획예산처는 정부개혁 우수부처에게 직접적인 인센티브를 제공하여야 한다. 이렇게 되면, 부처의 입장에서 볼 때 정부개혁은 마지못해 따라야 하는 것이 아니라, 잘 하면 인센티브를 받을 수 있는 작업이 된다.
개혁방법의 분권화를 실천하기 위해서는 기획예산처가 각 부처에게 인센티브를 제공할 수 있는 실질적인 수단을 갖고 있어야 한다. 정부재창조론의 관점에서 볼 때 바람직한 것은, 기획예산처가 개혁 작업을 개별 기관의 자율에 일임하는 대신 자체적으로 사용할 수 있는 혁신예산(innovation budget)을 확보하여, 혁신예산을 성과를 올리는 부처와 기관에 직접적으로 보상하는 방법이다. 현재 책임운영기관제도나 성과주의 예산제도의 시범사업이 지지부진한 이유도 실상은 그 제도가 집행부서에게 특별한 이익을 주기는커녕 새로운 업무부담만 가중시키는 것으로 인식되기 때문이다. 만약 기획예산처가 충분한 혁신예산을 확보하여, 책임운영기관제도나 성과주의 예산제도에 참여하는 부, 처, 청에게 거액의 인센티브를 제공하게 된다면 결과중심 예산제도로 가는 길이 수월해질 것이다.
정부는 결과지향 예산제도로의 개혁을 추진하는 주체를 분권화해야 할 뿐 아니라, 권한을 이양 받은 각 기관들이 새로운 예산제도를 운용하는 방법을 부처의 창의성에 맡겨야 한다. 그런데 창의적인 행정이란 어느 정도 우연성(incidence)을 내포하고 있다. 영미계의 법률체계에서는 이런 우연성을 수용할 수 있는 신축성이 있지만, 대륙계의 법률체계에서는 우연성을 인용하는 범위가 좁은 편이다. 따라서 자율적이고, 창의적이며, 분권적인 예산제도의 개혁을 성취하기 위해서는 감사제도가 훨씬 더 유연해져야 하고, 그야말로 회계감사보다는 정책감사를 우선해야 하는 발상의 전환이 필요하다.
<참고문헌>
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예산제도,   재무행정론,   예산제도 개혁방안,   예산제도 필요성