지방의 통치조직

목차

지방의 통치조직
1.지방 통치조직의 정비와 그 구조
1)지방 통치조직의 정비
(1)국초(태조～경종대)
(2) 성종대의 지방제도 정비
(3)현종대의 지방제도 정비
(4)예종대의 지방제도 정비
(5) 명종대 이후의 지방제도 운영실태
(6)공민왕대 이후의 지방제도 정비

2)지방 통치조직의 구조
(1)영속관계
(2)계수관과 영현
(3)주목 중심의 도와 안찰사
(4) 일원적 지방 통치조직의 진전

본문내용

잘 보여준다. 이와 같은 관원의 기능은 결국 역설적으로 지방행정에서 ‘吏’의 행정 권한이 비대하였음을 증명한다.
(2)계수관과 영현
영현과 속현이 향리제를 중심으로 운영되었던데 반하여, 영현 사이에는 외관의 지위에 따라 계수관과 영현으로 나뉜다. 계수관은 3경3도호8목의 수령을 말하는데, 이들 계수관은 각각 界內의 영현들과 상하관계를 맺고 있었다. 최근 계수관이 영속관계에 있던 영현 모두를 말한다는 주장도 있으나 조선초기 계수관의 용례를 보아도 역시 군도호목을 가리키는 것이 옳지 않을까 한다.
계수관과 영현이 상하관계에 있다 하더라도 이는 행정계통상의 상하관계를 말하는 것은 아니다. 고려에서는 중앙과 영현이 直牒關係를 맺고 있었기 때문에 행정계통상 별도로 운영하였던 것처럼 보인다. 계수관은 上表陳賀, 鄕貢選上등의 일을 맡아 보았다. 이런 계수관제는 현종 9년(1018) 3경 4도호 8목이 확정되면서 시행되었을 것이다.
(3)주목 중심의 도와 안찰사
고려시대에는 그 직책이 지속적인 兩界 兵馬使 및 주부군현에 배치된 외관과는 별도로 중앙의 필요에 따라, 중앙 관인을 지방으로 보냈다. 그러나 그들에게 맡겨진 직능은 그때 그때의 편의상 일시적으로 부과되어, 그 임무가 끝나면 곧 그 직책도 자연히 해소되는 것으로서 직무 체통이 명확하게 설정되고 준수된 것은 없었다. 이러한 사정은 고려시대 지방관에 의해 대변되는 중앙 집권의 조직적인 행정력이 여말에 이르도록 지방에 미치지 못했기 때문이다. 고려 일대를 통하여 수많은 관인들이 다양한 명칭을 띠고, 지방에 파견된 것은 위와 같은 사정의 한 예이다. 고려 후기 道制와 按察使도 이 같은 전제 하에서 이해되어야 할 것이다.
고려 후기 도제의 특성은 州牧 중심이라는 점이다. 문종10년(1056) 9월 갑신조 기사에서 후기 도제의 편모가 등장하여 선종4년(1089)의 기사에서 후기 도제의 일면을 찾게 된다. 앞에서 언급한 바와 같이 중앙의 행정력은 한계가 있었다. 그러므로 어떤 지방에 대한 강력한 통제력이 필요할 때에 수시로 그 구획을 결정하여 여러 임시 외관을 파견하였던 것이다.
고려후기의 안찰사는 중앙의 입장에서 영현을 순찰 감독하는 직책이었다. 안찰사는 사안에 따라 몇 개의 주목을 순찰 구역으로 정하고, 업무를 수행하였다. 안찰사의 업무로는 ①수령 賢否의 黜陟 ②問民疾苦 ③租賦의 수납④군사적 기능등을 들 수 있다.
요컨대 안찰사는 왕명에 의해 지방행정의 감찰임무를 띠고 파견되던 관직이었다. 그렇기 때문에 임기도 6개월이면 되었고, 56품의 微官이 임명될 수 있었던 것이다. 이런 사실로 미루어 볼 때, 고려시대 전반에 걸쳐서 비록 제도상으로는 많은 지방세력이 중앙행정력의 통제 속에 들어갔다 하더라도 지방세력이 완전히 무력해지지는 않았다. 그것은 우선 각 지방 행정단위에 지방관이 고루 파견되지 못하였던 조건에서 찾을 수 있을 것이다.
고려적인 지방제도가 해체되는 것은 고려 말기인 우왕 이후가 아닌가 한다. 이 무렵에 와서야 비로서 수령의 임무가 지방 이직을 감찰하는 데에서 지방 행정의 담당자로 바뀐다거나, 상급기구로거의 道制가 이전의 감찰기능에서 행정기능으로 바뀌는 등의 사실에서 추측할 수 있다. 그리고 뒤에 조선 초기의 지방제도 정비는 바로 이러한 방향에서 이루어져 갔다. 고려 정부는 국초부터 말기까지 지방제도 정비작업에 나섰지만, 실질적으로 고려 초기 이래의 지방 통치조직을 근본적으로 바꾸어 놓지 못하였다는데 주요한 특징이 있다 할 것이다.
(4) 일원적 지방 통치조직의 진전
고려의 지방 통치조직은 남도지역, 양계지역, 그리고 경기지역으로 다원화되어 있었으며 그 통치 내용도 지역에 따라 달랐다. 그러나 고려 말기에는 이러한 다원적이었던 지방 통치조직이 점차 일원화되어 가고 있던 사실이 주목된다.
먼저 고려왕조는 남도의 일반적인 통치조직과 달리 양계에 대해서는 군사적 지배체제를 강화하였으나, 고려 말기 공양왕 때에는 양계에도 남도와 마찬가지로 都觀察黜陟使를 설치하여 단일적인 지방 통치조직 편성의 단서를 열었다. 한편 공양왕 2년(1390)에는 종래의 특별 행정구역이던 경기를 확대하고 그 좌우도에 도관찰출척사를 설치함으로써 경기도 일반 통치조직으로 개편되게 되었다.
그리하여 고려 말기에는 전국이 각도의 도관찰출척사를 정점으로 하는 일원적인 지방 통치조직을 갖추게 된 것이다. 이러한 지방제도의 개편은 고려지방제도의 발전을 의미하는 것이며, 뒤에 조선 초기 入道觀察使制의 밑바탕이 된다는 점에서 그 역사적 의미는 크다 할 것이다.

키워드

지방의 통치조직,   지방 통치조직의 정비,   예종대의 지방제도 정비,   지방 통치조직의 구조,   계수관과 영현,   성종대의 지방제도 정비