법규명령형식의 행정규칙의 법적 성질의 판단기준

목차

1.문제제기
2.대법원의 판결과 참조판례
(1)사건개요
(2)판결요지
(3)참조조문
(4)참조판례
3.법규명령형식의 행정규칙의 법적 성질
(1)의 의
(2)법적 성질
1)적극설
2)소극설
3)결 어
(3)대통령령과 부령과의 관계
1)규정형식
2)제정절차에 관한 요건
3)형식에 관한 요건
4)효력요건
5)법규명령의 하자
6)결 어
4.판례평석
5.결 논

본문내용

(1998. 6), 68면; 홍준형, "법규명령과 행정규칙," 「법제」(1998. 8), 46면.
_ 이 사건에서의 피고는 원고에게 차고지를 확보하여 신고하지 아니하였다는 이유로 자동차운수사업법시행령 제3조 제1항 [별표 1]의 제5호를 적용하여 금 1,000,000원의 과징금을 부과하는 처분을 하였다.
_ 원심은 원고가 차고지 없이 개인택시운송사업을 한 것은 법 제31조의2 제1항, 제31조 제1항 제1호 소정의 과징금부과사유에 해당할 것이나, 원고가 위와 같이 차고지 없이 개인택시운송사업을 한 것은 법시행령 제3조 제1항 [별표 1]의 제5호 (마)목에 해당하므로 이 사건 과징금의 액수는 금 100,000원으로 정함이 상당하다 할 것이고, 따라서 이 사건 처분 중 금 100,000원을 초과하는 부분은 재량권을 일탈 남용한 것으로 위법하다며 이 부분만 취소하였다.
_ 이와 같이 원심은 대통령령으로 정한 과징금부과처분기준을 종전의 대법원 판례와 같이 행정규칙으로 보아 피고가 재량권을 행사하여 자동차운수사업법시행령 제3조 제1항 [별표 1]의 5호의 100,000원 규정에도 불구하고 1,000,000의 과징금을 부과한 처분은 재량권의 일탈 남용한 것으로 보고 초과부분만의 일부취소를 인정하였던 것이다.
_ 그러나 대법원은 "원심이 원고의 위와 같은 행위를 법시행령 제3조 제1항 [별표 1]의 제5호 (마)목에 해당한다고 판단한 조치는 옳다고 여겨지나, 자동차운수사업면허조건 등을 위반한 사업자에 대하여 행정청이 행정제재수단으로 사업정지를 명할 것인지, 과징금을 부과할 것인지, 과징금을 부과키로 한다면 그 금액을 얼마로 할 것인지에 관하여 재량권이 부여되었다 할 것이므로 과징금부과처분이 법이 정한 한도액을 초과하여 위법한 경우 법원으로서는 그 전부를 취소할 수밖에 없고, 그 한도액을 초과한 부분이나 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만을 취소할 수 없는 것임에도(대법원 1993.7.27. 선고 93누1077 판결 참조), 원심이 이와 같이 그 일부만을 취소한 조치는 과징금부과처분취소에 관한[103] 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법을 저질렀다 할 것"이라고 하여 원심판결을 파기환송하였다.
_ 대법원은 대통령령으로 정한 과징금부과처분 기준은 법규명령으로 보고 이 법규명령을 위반한 피고의 과징금부과처분은 위법하기 때문에 전부취소를 하여야 한다고 보아 이전의 판례에 따르고 있다.
_ 이와 같이 대법원은 결국 법규명령형식의 행정규칙 중에서 부령형식의 행정규칙은 행정규칙으로 대통령령형식의 행정규칙은 법규명령으로 보아 법논리상 혼란을 초래하고 있다. 그러나 대법원의 법규명령형식의 행정규칙에 대한 이러한 구별은 많은 학자들에 의하여 비판을 받고 있다.
5. 結 論
_ 위 사건에서 원심은, 문제의 주택건설사업영업정지처분의 근거가 된 주택건설촉진법 제7조 및 같은 법 시행령 제10조의3 제1항 [별표 1]의 제2호 (타)목 (1)의 규정이 행정처분의 기준으로 정하였다 하더라도, 이는 형식상으로는 대통령령으로 되어 있으나 그 성질은 행정기관 및 직원에 대하여 그 직무권한 행사의 지침을 주기 위하여 발한 행정명령의 성질을 가지는 것이지, 법 제7조 제1항의 규정에 의하여 보장된 재량권을 기속하거나 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 힘이 있는 것은 아니라고 봄으로써 종전의 대법원의 판례를 따랐으나, 대법원은 그의 1995.10.17. 선고 94누14148 판결을 원용하면서 이 사건 처분의 기준이 된 시행령 제10조의3 제1항 [별표1](등록된 주택건설사업자의 등록말소 또는 영업정지처분의 기준을 정한 것)은 법 제7조 제2항의 위임규정에 터잡은 규정형식상 대통령령이므로 그 성질이 부령인 시행규칙이나 또는 지방자치단체의 규칙과 같이 통상적으로 행정조직 내부에 있어서의 행정명령에 지나지 않는 것이 아니라 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 힘이 있는 법규명령에 해당한다고 판시함으로써 원심판결을 배척하였다.
_ 결국 대법원은 이 판결에서 대통령령형식의 행정규칙은 위임규정에 터잡은 규정형식상 대통령령으로 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 힘이 있는 법규명령에 해당한다고 하였다.
_ 위에서 살핀 바와 같이 대법원은 제재적 행정처분의 상세한 기준을 정하고 있는 법규명령[104] 형식의 규범 중에서 부령형식의 규범은 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 불과하고, 대통령형식의 규범은 대외적 구속력을 가진 법규명령으로 보았다. 위의 판례에서는 규범의 형식이 법규명령 중 부령의 상위에 있는 대통령령의 형식이면 법규명령으로 보고 있는데, 이는 규범의 성질을 판단함에 있어 그 내용이나 실질과는 관계없이 그 형식을 기준으로 하였음을 의미하는 것이다.
_ 그러나 대법원의 이러한 태도는 당해 규범의 內容에 의하여 실질적으로 행정규칙과 법규명령을 가리려는 종전의 판례 태도에 비추어 볼 때, 또 같은 제재적 행정처분의 구체적 기준을 정하고 있는 내용의 법규범인데도 단지 그 법형식이 부령 등의 하위의 법규명령이 아니라 대통령이라는 상위의 법규명령이라는 이유만으로, 전자를 행정규칙으로 보고 후자를 법규범으로 본 것은 반드시 타당한 것인지 의문이다. 대법원의 판결은 적어도 법논리상으로는 타당성을 결한 것으로 보인다.
_ 그리고 법규명령형식의 행정규칙에 있어서 법규범의 효력을 국민의 권리이익의 구제라는 차원에서 상황에 따라 아무런 기준 없이 형식적으로 혹은 실질적으로 해석할 수 있다면, 구체적인 문제에 있어서 국민의 권익구제에 이익이 될 수 있을지 모르지만, 한편으로는 대법원의 이러한 태도는 국민의 예측가능성과 법적 안정성을 침해하게 되어 혼란을 초래하게 될 것이고 결과적으로 국민의 권익구제에 충실하지 못하게 될 수도 있다. 따라서 대법원은 일정한 기준에 근거한 동일 법규에 대해서는 동일한 판단을 하여야 할 것이고, 이때 그 판단기준은 형식적 기준에 의함이 국민의 법규범에 대한 예측가능성과 법적 안정성을 보장할 수 있다는 점에서 볼 때 타당성이 있다고 본다. 따라서 법규명령형식의 행정규칙은 규정형식이 대통령령 혹은 부령 중 어느 형식으로 되어있든 그 법적 성질은 내용과는 관계없이 법규명령으로 보아야 할 것이다.

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