고위 공무원단(Senior Executive Service: SES) 제도 도입에 의한 인사행정에의 영향력 고찰 및 연구

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고위 공무원단(Senior Executive Service: SES) 제도 도입에 의한 인사행정에의 영향력 고찰 및 연구에 대한 보고서 자료입니다.

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넷째, 분명한 정체성과 범정부적 공직에 충성을 갖는 통일적 이고 응집력 있는 고위공무원의 구축은 아직 이상에 머물고 있다.
다섯째, 미국 SES에 경우처럼 일정 직위에 정무직 임용으로 관료제의 정치화가 주요 쟁점이라 할 수 있다. 관료제의 정치화와 관련된 주제인 의사결정의 주체결정과 직업공무원의 보호와 이들의 왕성한 활용을 위한 역할 정립이 가장 큰 문제점으로 지적될 수 있다고 할 수 있다.
필자가 여러 외국 문헌을 검토하면서 가장 흥미 있는 주제로 다가온 것은 julie dolan의 논문인 『The budget-Minimizing bureaucrat empirical evidence from the senior executive service』이다. 이 논문에서 julie dolan은 SES가 예산을 보다 분석적이고 대중의 과대 요구에 부합되지 않게 예산을 결정하고 집행하기 때문에 예산의 감축이 이루어 질수 다고 주장한다. 그 주장은 조사된 여러 가지 결과에 의해서 타당하게 제시되는데 이를 살펴보면 다음과 같다. 그는 Niskanen에 의해서 주장된 관료들의 예산극대화경향(budget maximizing tendency) 가정을 반박한다. SES의 구성원인 고위 공무원은 예산을 분석적인 방법으로 최적예산을 결정하며 예산의 극대화를 추구한다는 관료의 성향을 반증하는 증거라 주장한다.
그는 세 가지 가정을 설정한다. 첫째로 예산극대화가정(budget maximizing hypothesis)을 설정한다. 대중의 요구와 비교하여 행정 관료들은 자신의 조직의 관할영역에 속하게 될 가능성이 높은 부분에 대해서는 좀 더 많은 예산을 사용하고 요구하는 경향이 있다. 둘째로는, 영합가정(zero-sum hypothesis)을 한다. 이 가정은 그들의 조직에 속하지 않을 가능성이 높은 관할영역에 대해서는 보다 적은 예산을 사용하려는 경향이 있다는 것이다. 셋째로, 대표관료제 가설(representative bureaucracy hypothesis)은 일반 시민들과 비교하여 행정 관료는 대중의 지출우선순위와 비슷한 수준에서의 예산을 결정한다. 이 같은 가정을 검증하기 위해서 Department of defense와 department of health and human service의 SES 공무원을 대상으로 조사한다. 조사 인원은 Department of defense에서 119명 department of health and human service에서 44명을 선발하여 총 150명의 표본을 바탕으로 어떤 부문에 예산을 지출하는 것을 선호하는 지에 대한 조사를 실시한다.
위의 테이블은 고위공무원단의 예산지출 우선순위에 대한 선호와 대중과의 선호를 비교한 표이다. 대중과 고위공무원이 응답한 우선순위 중 가장 높은 비율은 차지하고 항목은 공공교육이다. 고위 공무원과 대중의 우선순위와 그 차이가 표에 나타나 있다.
필자가 가정한 세 가지 가설을 검증해 본 결과 세 가지 가설 모두 기각되었다. 첫째 예산극대화가설을 검증해 보자면 table2와 table3에서 밑줄이 처진 항목은 각 부처의 관할영역을 표시해준다. table2와 table3에서 자신의 속한 기관에 관할영역으로 속하게 될 항목의 경우에도 우선순위는 1위가 아니다. 따라서 자신의 관할영역에 소속될 항목에 대해서 예산의 극대화를 추구한다는 가정은 기각되어진다고 결론짓고 있다.
두 번째 가설인 영합가설은 자신에게 속하지 않을 관할영역에 대해서는 예산을 줄인다는 가설도 위의 표를 보면 기각되어 진다.
대중의 선호와 비슷한 수준에서 예산의 결정이 된다는 세 번째 가설도 기각되어 진다. 이 논문의 결론에서 SES의 고위공무원의 분석적이고 전문적이며 범정부 차원에서의 의사결정을 통해 예산의 낭비가 줄어들 수 있다고 결론을 짓고 있다. 물론 방법론적인 문제(methodological problem)에서는 단 두 개의 기관을 조사하여 선발요인(selection factor)이 개입되어 내적 타당성(internal validity)을 저해할 수 있으며 신뢰도(reliability)의 경우 표본의 수가 지나치게 적어 일반화(generalization)의 문제점이 제기될 수 있을 것이다. 하지만 이 논문이 제기해 주는 점은 고위공무원의 범정부 차원의 예산우선순위 경향이 부처할거주의로 인한 예산의 비효율적인 배정 및 낭비를 제거해 준수 있음을 제기해 주는 점에서 주목할 만한 논문이라 생각한다. SES제도가 성공적으로 정착하여 고위공무원들의 정책 결정이 범정부 차원에서 정책을 결정하고 집행한다면 부처별로 예산의 힘겨루기등과 불필요한 예산의 낭비가 줄어들 수 있음을 예상해 볼 수도 있다고 하겠다. 물론 한국의 경우 고위공무원제도의 도입 후에 예산결정행태에 대해 실증적인 연구를 진행하여 이러한 효과가 발생하는지 검증해 본다면 SES제도의 주목받지 못했던 효과에 대해서 밝힐 수 있을 것이라 예상된다.
**Reference
Uncertainty in the SES, bernard rosen, american university, PAR, March. April 1981
The SES: is it improving managerial performance?, james L. perry, theodore K, Miller indiana university, PAR, November/December, 1991, vol,51, no 6
Motivating Government managers for retrenching : some possible lessons from the SES, Pratica W. igraham, charles barrilleaux, PAR September/october 1983
The budget-Minimizing bureaucrat empirical evidence from the senior executive service, julie dolan, January/february 2002, vol.62, no.1
고위공무원단 제도 : 특징과 설계, 안중현, 박천오, 사회과학논총 제22집, 명지대학교 사회과학연구소, 2004

키워드

고위공무원단,   SES,   부처할거주의,   pooled management