분점정부

본문내용

차례 행해졌지만 의회 내 기존의 정치적 역학관계에 기초하여 이뤄진 개각이므로 정치적 불안정으로 보기는 어렵다. 특히 동거정부가 생겨난 1986년 이후 임기 만료 이전 대통령의 명령에 의해 의회가 해산된 것이 동거정부와 관련성을 갖는다고 할 수 있는 선거는 1988년 선거 정도가 유일하다.21) 1997년 선거는 시라크 대통령이 당시 의회 내 다수 우파 세력을 차지하고 있던 가운데 실시한 것이므로 동거정부와는 아무런 관계를 갖지 않는다. 따라서 동거 정부의 등장에도 불구하고 내각은 안정성을 유지한 채 지속되어 왔다고 볼 수 있다. 원래 법적 규정이 존재하였던 것은 아니지만 동거정부는 이제 프랑스에서 확고한 하나의 정치적 관행으로 자리잡은 듯이 보인다. 동거정부하에서 대통령과 총리간의 마찰이 없을 수 없지만22) 세 번의 경우 모두 커다란 무리 없이 국정이 운영되어 왔기 때문에 이러한 현상에 대한 거부감이나 두려움도 과거에 비해서는 크게 줄어든 것으로 보인다.
이러한 프랑스의 경험은 의회 중심의 갈등 해소 방안이 강한 정당 정치가 발전된 국가에서 잘 적용될 수 있음을 보여 주고 있다. 즉, 3, 4공화국의 정치적 불안을 해결하기 위한 방편으로 프랑스는 강력한 대통령제를 채택하였는데 이는 분점정부가 나타나기 전까지는 그 원래의 의도를 잘 충족해 주었지만, 분점정부가 출현하게 되자 의회 내 다수 의석을 가진 세력에게 행정권을 넘겨주는 동거정부의 형태로 대통령과 의회간의 갈등을 원천적으로 해소하는 장치를 마련하였다. 사실 동거정부는 강한 대통령, 강한 행정부라는 제5공화국 헌법의 제정자의 의도와는 다른 것일지 모른다. 그러나 비교적 성공적인 동거정부의 운영은 프랑스형 대통령제가 이원적 정통성으로 인한 의회와 대통령간의 갈등의 문제가 발생하였을 때 이를 효과적으로 해결함으로써 체제의 불안정성의 문제를 해결하고 궁극적으로 정치적 안정성에 기여하였다고 평가할 수 있을 것이다.
III. 결 론
대통령제하에서는 의회와 대통령이 모두 민주적 정통성을 유권자들로부터 직접 위임받기 때문에 두 기구간에 갈등이 발생하는 경우 정국 운영뿐만 아니라 경우에 따라서는 정치체계의 안정성도 위협할 수 있는 위험성이 존재한다는 점이 이 글의 출발점이다. 대통령과 의회를 각기 다른 정당이 지배하는 분점정부의 출현은 아마도 이런 점에서 대통령제가 갖는 구조적인 취약성이라고 볼 수 있으며 민주화 이후 우리의 경험 역시 분점정부의 해결이 중요하다는 점을 가르쳐 주었다. 한국에서 분점정부가 가져다 준 긍정적인 측면이 있다면 아마도 대통령이 행정부뿐만 아니라 의회에까지 커다란 영향력을 행사하는 상황에서 다른 정당과의 정책 연합 혹은 연립을 통해 국정을 운영하도록 함으로써 대통령의 권한을 부분적으로 제한하고 급격한 정책적 변화를 제어하는 조절장치의 역할을 할 수 있다는 점일 것이다.23)
그러나 그 동안 정국 운영과 관련해서는 교착, 비효율성 등 부정적인 현상에 대한 비판이 끊이지 않았다. 분점정부가 한국에서 특히 문제가 되는 것은 바로 위에서 지적한 것과 같은 한국형 대통령제의 내각제적인 특성, 특히 구체적으로 정당 정부의 속성을 갖는 것과 매우 긴밀하게 연결되어 있기 때문이다. 살펴본 미국의 순수 대통령제와 프랑스의 준대통령제 두 가지 방식의 해결책 가운데 한국은 정당의 규율이 강하고 또한 정당 정부라는 내각제적인 요소도 많이 포함되어 있다는 점에서, 프랑스의 준대통령제에서 행해지는 것과 같은 이원적 정통성으로 인한 갈등 해소 방안은 우리에게 상당한 의미를 줄 수 있다고 생각된다.24)
아마 순수한 미국형 대통령제의 형태를 추구하기 위해서는 우리 정치에 포함된 내각제적인 요소, 혹은 강한 정당 정치의 속성이 제거되어야 할 것이다. 예컨대, 정당의 역할과 권한을 대폭 약화시켜 국회의원들을 정당 지도자의 통제로부터 자유롭게 할 수 있다면 미국과 같이 대통령을 중심으로 한 교착상태의 타개가 가능할지도 모른다. 그러나 정당 정치의 약화가 규범적으로 과연 바람직한 것인지 또 현실적인 가능한 것인지에 대해서도 논란의 여지는 많아 보인다. 이에 비해 프랑스형 대통령제는 내각제적인 요소와 대통령제의 요소가 함께 공존하는 방식이라는 점에서 현행 우리 나라의 정치적 특성과 상대적으로 커다란 유사성을 지니고 있는 것으로 보인다.
현실적으로 커다란 제도적 구조의 변화 없이도 관행의 변화를 통해 수용할 수 있는 가능성도 엿보이기 때문이다. 다시 말해 현행 헌법 체계의 대폭적인 수정 없이도, 의회를 장악하는 정치 세력에게 행정권을 맡김으로써 분점정부의 문제를 해결할 수 있을 것이기 때문이다. 프랑스에서도 헌법적으로 총리 임명의 권한이 대통령에게 주어졌음에도 불구하고 현실 정치적 타협으로 동거 정부를 받아들였다.
이 글에서는 내각제에 대해서는 논의하지 않았다.25) 그러나 내각제는 의회에 유일한 정통성을 부여하여 이원적 정통성으로 인한 갈등의 문제가 근원적으로 존재하지 않으며, 의회의 다수파가 행정 권력을 담당하기 때문에서, 정당 체계가 매우 분절적이지 않다면, 통치력과 관련하여서도 매우 훌륭한 제도라고 생각된다. 프랑스형 대통령제에서 야기할 수도 있는 동거정부에서 대통령과 총리의 잠재적 갈등의 가능성도 여기에는 존재하지 않는다. 통치력과 관련하여서는 제도적으로 가장 바람직한 제도라고 생각된다. 그럼에도 이 글에서 내각제를 논의하지 않은 이유는 현재의 대통령제를 근간으로 한다는 것을 전제로 한 해결책을 모색하고자 하였기 때문이다. 대통령제에 대한 국민들의 지지가 높은 편일 뿐만 아니라 무엇보다 가장 익숙한 형태의 통치구조라고 생각되었기 때문이다.26) 특히 민주화 이후 개정된 6공화국 헌법이 국민들이 압도적인 지지로 국민투표에서 통과되었고 비교적 커다란 문제없이 유지되어 왔다는 점도 중요한 의미를 지닌다. 따라서 급격한 제도의 변화보다는 그 동안 축적된 정치적 전통과 관행을 존중하며 문제점을 교정해 가는 점진적인 변화가 보다 바람직할 것으로 보인다. 제도의 개선은 현실적인 관행과 역사성을 함께 고려할 때만 그 의도된 효과를 기대해 볼 수 있을 것이다. 그런 점에서도 프랑스형 준대통령제는 우리에게 적지 않은 시사점을 주고 있는 셈이다.

키워드

분점,   정부,   준대통령제