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관료들이 막스 베버의 시각과는 달리 중립적인 기구가 아니라면, 관료제의 환경 속에서 직면하는 수입,비용 구조에 대한 관료들의 반응을 연구하기 위해서 우선적으로 관료들 개인의 동기에로 우리의 관심을 돌려야 한다. 이 문제에 관해 다
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니스카넨(1971)이 정의하는 관료기구란 일종의 공공부문 조직으로서, 이 조직내 구성원 누구도 조직에서 발생하는 수입과 비용간의 차액을 직접적인 개인소득으로 전용할 수 없다. 이는 이윤을 목적으로 활동하고 있는 민간법인들과는 매우
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효용극대화이론의 두 번째 모형인 행태적 접근방법은 핵심결정자 모형처럼 규제자
를 '합리적으로 효용의 극대화를 모색하는 자'라고 가정하고 있다. 그러나 핵심결정
자 모형에서는 무시하거나 등한시하고 있는 행태에 초점을 맞추어 설명
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관료들이 민간부문보다는 정부조직에서 직장을 선택했다는 사실에서 그들의 선호체계가 민간부문의 근로자와 다소 다를지 모른다는 가능성이 있기는 하지만, 특별히 관료라고 하여 일반개인과 상이한 효용함수체계를 갖고 있다고 상정할
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관료들을 '재정적 유권자 집단’으로 보는 것은 이러한 '요구’의 측면에서 정부재정의 팽창을 설명하는 것과 같은 맥락이다(Buchanan, 1977, 6-10).
또한 뷰캐넌은 관료조직의 과대팽창 편향성이 관료들의 직접적인 효용극대화의 행동에 따라 이
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