흐루시초프 시기 국민경제회의 개혁에 대한 일고 개혁의 변질과정을 중심으로

목차

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 개혁의 배태: 스탈린 사후 초기의 산업행정 개선정책

Ⅲ. 개혁의 착수: 1957년 상반기의 개혁 발안과 결정

Ⅳ. 개혁의 이행: 제1국면(1957-59)

Ⅴ. 개혁의 이행: 제2국면(1960-64)

Ⅵ. 맺음말: 국민경제회의 개혁에 대한 평가

본문내용

경제회의를 연방 및 공화국 계획위원회 같은 중앙기구들의 강화된 통제하에 수직적으로 종속시켰다. 또 국민경제회의는 산업관리권한이 강화된 같은 관할구역 당기구의 수평적인 감독하에도 놓여 있었다. 이와 함께 개혁 이행과정에서 지역경제회의 활동에 대한 제약조치가 연이어 채택되고 상부 행정기구의 신설 및 재강화가 계속됨에 따라 국민경제회의의 권한은 점점 더 약화되었다. 둘째, 국민경제회의 권한의 축소는 개혁의 초기 성과에 대한 중앙당국의 인내와 신뢰부족과 밀접히 관련되었다. 자기 지역의 자급자족을 최우선시하는 '지역 이기주의' 등의 부정적 현상에 직면하여 중앙당국은 국민경제회의 관리들에 대한 보너스제도 도입, 국민경제회의의 독립채산제(khozraschet)로의 전환 등 지역경제회의 업무의 개선으로 이끌 수 있는 보완적 조치의 모색이 아니라 지역경제회의에 부여된 권한을 철회하는 방향으로 즉각적인 반응을 보였다.
셋째, 지역경제회의의 이기주의 경향에 대한 중앙의 즉각적인 대응은 실패요인의 세번째와 네번째 측면과 연결되었다. 개혁구도는 모스크바 중앙의 장기적.거시적 목표와 지역 경제회의의 단기적.미시적 업무 간의 갈등요소를 기본적으로 포함하고 있었다. 산업행정에 있어서 중앙당국의 제일 고려사항은 경제행정구역들 간뿐 아니라 산업부문들간의 종합적이고 균형된 발전을 확보하는 것이었던 반면에, 국민경제회의는 국가 전체와 다른 지역의 필요사항에 대해 제대로 알지 못한 채 자기 지역의 산업발전에 주된 관심을 갖고 있었다. 넷째, 지역경제회의 업무에 대한 효과적 조정을 이유로 산업행정 전반에 있어서 부문요소가 보존.강화된 것은 중앙기구와 국민경제회의 간 기능분리의 어려움과 밀접한 관련을 지녔다. 양자간의 기능분리가 원래 개혁구도의 실현을 위한 핵심적 요소 가운데 하나였지만, 계획수립과 물자배분 등에 있어서 업무분리는 대단히 힘들었다. 문제의 핵심은, 계획수립과 정책결정은 주로 중앙에서 산업부문과 생산제품 라인을 따라 이루어지는 상황에서 전체 국가계획과 부문별 균형에 대하여 개관하기 힘든 지역단위에 행정권한을 이양하려고 시도한 데 있었다. 모스크바 중앙의 관점에서 보면, 각각의 지역경제회의 계획은 개별 산업부문 계획들의 부분들을 지역단위에서 합친 것이었다. 이러한 상황에서 중앙과 지역경제회의의 기능을 분리하기는 어려웠다. 중앙당국이 구체적인 생산제품별 계획수립을 포기하고 기능 분리하에 국민경제회의에 상응하는 권능을 이양하는 것은 개별 부문 내에서의 혼란뿐 아니라 국가경제 전체에 불균형을 가져올 것이었기 때문이다. 이러한 기능분리의 어려움은 결국 정책결정권한이 다시 중앙집중화하고 부문요소가 재강화되는 행정구조의 재편으로 몰고 갔다.
이와같이 살펴보면, 국민경제회의 개혁은 '자기패배적 논리'를 내재한 채 출발했다고 볼 수도 있다. 그러나 이러한 자기실패적 요소는 개혁의 네 가지 측면과 관련해 다른 정책이 채택되었더라면 상당정도 극복될 수 있었을 것으로 보인다. 첫째, 국민경제회의가 1957년 2월 중앙위 결의문의 취지대로 더 큰 지역에서 더 적은 숫자로 출발했더라면, 중앙과 국민경제회의 간의 불일치를 줄이고 기능 분리의 여지를 넓힘으로써 지역 이기주의와 중앙 조정의 문제를 상당히 완화시킬 수 있었을 것이다. 둘째, 개혁 착수와 이행과정에서 '전격적 접근(blitzkrieg approach)'이 아니라 '점진적 접근(Fabian approach)' 예컨대 일부 지역을 대상으로 시험기간하에 국민경제회의 체제의 점진적이고 조심스러운 도입 이 취해졌더라면,
이 같은 개혁의 두 가지 접근법의 내용과 장.단점에 관해서는 Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968), pp. 344-62를 참조.
새롭게 발생하는 난제들에 대한 대처가 보다 성공적이고 원래 개혁구상과 덜 상충했을 수 있었다. 물론 점진적 접근법을 택했을 경우 지역 분권화에 반대하는 정부관료들의 대응여지를 강화시킴으로써 전체 개혁이 더 큰 장애에 부딪혔을 가능성도 배제할 수는 없다. 셋째, 개혁이행과정, 특히 제2국면에서 중앙정부가 좀더 일관성과 통일성을 지니고 일련의 조치를 채택했더라면, 행정구조의 혼돈을 줄이는 동시에 국민경제회의 체제 자체의 생명력이 보다 연장될 수 있었다. 넷째, 앞에서 지적한 대로 지역경제회의 업무에 보너스제도와 독립채산제 같은 보완요소를 도입했더라면, 모스크바 중앙과 지역경제회의 간의 간극과 비분리성으로부터 파생하는 어려움들이 일정 정도 극복되었을 가능성도 있다.
첫번째 사항에 있어서 다수의 소규모 국민경제회의가 설립된 것은, 스탈린 사후의 권력투쟁과정에서 지역 당기구(특히 오블라스트) 지도자들의 지원을 필요로 했던 흐루시초프의 정치적 동기가 크게 작용했던 것으로 보인다. 두번째와 세번째 측면과 관련해 국민경제회의의 실제 이행과정의 방향을 결정지은 주요 요인 중의 하나는 즉흥적 조직개편에 의존하는 흐루시초프의 '충동적인' 통치.행정 스타일이었다. 그는 기존 조직에 문제가 발생할 때마다 문제의 본질 및 개선책에 대한 신중한 접근보다는 곧바로 조직을 개편해 해결하려는 성향을 강하게 보였다.
Robert F. Miller, "Khrushchev and the Soviet Economy: Management by Reorganization," in R. F. Miller & F. Feher (eds.), Khrushchev and the Communist World (London: Croomhelm, 1984), p. 114.
특히 두번째 사항에 있어서 말렌코프 등 정부엘리트가 정부관료를 동원해 자신과 자신이 추진하는 국민경제회의 개혁을 망칠 수 있다는 흐루시초프의 우려가 전격적이고 전면적인 행정체제 개편에 추동력을 제공했을 수도 있다. 마지막으로 네번째 측면에 있어서 흐루시초프 시기의 주요 개혁들이 주로 '조직-행정개혁'의 성격을 띤 것처럼 국민경제회의 개혁을 도입하는 데 있어서 흐루시초프의 주된 초점은 물질적 유인의 제공이 아니라 조직개편에 수반하는 '행정기율'의 강화에 놓여 있었다.

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