블랙스 버그 선언-행정의 정당성과 권력분립을 위한 행정가의 역할

목차

I. 서론

II. 블랙스버그 선언의 역사적 배경

III. 블랙스버그 선언의 내용

IV. 논의의 종합

V. 비평과 한국 상황에 대한 시사점

VI. 결론

본문내용

80년대의 역사적 상황에서 절박한 심정으로 분출되어 나온 관료에 대한 변론들은 사회상과 정치체제가 사뭇 다른 한국의 현실에서는 설득력이 반감될 수밖에 없을 것이다.
그럼에도 불구하고 규범이론으로서의 블랙스버스 선언이 한국에 주는 시사점은 의미가 특별하다. 그러나 블랙스버그 선언은 단순히 사회와 국민들이 관료에 대한 오해와 편견을 버려야 한다는 대 사회적 혹은 대 국민적 메시지를 전하는데 머물지 않는다. 오히려 그 문제를 해결하기 위해서 관료들 스스로가 고취해야 할 규범과 윤리에 관한 지침을 제시한다.
구체적인 내용으로 들어가 블랙스버그 선언이 강조하는 두 가지 개념은 “대리인의 관점”과 다른 하나는 “이상과 과정으로서 공익”이다. 이 중 대리인의 관점은 이익집단 자유주의 속에서 잊혀질 수 있는 공공조직들의 역사제도적인 측면을 강조한 것이다. 그러나 한국에서 이익집단 자유주의가 취약하다는 점은 이미 주지한 바이고 각 행정기관들의 제도화와 이를 기초로 하는 나름대로의 관점도 상당할 정도로 진행되었다.
반면 공익이 이상과 과정으로서 인식되는 것은 한국의 현실에서 찾아보기 어려운 희망사항이다. 지금까지 특정 정책대안이 공익과 일치하는지 아닌지는 탁월한 소수의 정치인 혹은 관료가 결정하는 실체설이 지배적이었다.
2. 관료제의 대통령 및 의회와의 관계
블랙스버그 선언에서는 관료제가 대통령과 의회와 법원에 선택적으로 대응할 수 있도록 “균형바퀴”의 역할을 수행할 것을 제안한다.
과거 한국의 경우 관료제의 유일한 정치적 주인은 대통령이었고 대통령과 정치행정부의 대 관료제 통제력은 강한 반면 의회의 대 관료제 통제력은 약한 편이었다. 따라서 일단 대통령 통제권을 벗어나지 않는 범위에서 정치적 중립을 준수하기만 한다면 관료들은 국회의 통제를 벗어나 상당한 정도의 재량권을 사용할 수 있었다. 그러나 정치적 환경이 변화하면서 대통령제와 삼권분립의 체제를 고려하며 한국 관료제가 취해야할 규범적 역할의 재정립이 필요하게 되었다. 즉 현재의 정치적 현실은 “균형바퀴”의 역할을 필요로 한다. 정치적 환경의 변화를 고려해보면 첫째, 관료들이 공무원단체의 인정을 강력히 요구하고 있다. 그 기능은 일차적으로 공무원 자신들의 권익을 보호하는 것이지만 정치권의 권력남용이나 비리를 견제하기 위한 일종의 견제장치로서의 기능도 기대할 수 있다. 이러한 과정 속에서 관료들은 과거처럼 정권의, 특히 대통령의 시녀 내지 정치적 얼간이로 행동하기를 거부할 수 있다.
둘째, 여소야대의 정국이 발생할 가능성이 커진다면 관료정치의 가능성도 커질 것이다. 만약 여소야대의 정국이 많아진다면 관료들이 예전과 같이 대통령의 정치적 도구나 기술적 전문가로 안주할 것 같지는 않다. 관료제는 대통령에만 충성하는 것이 아니라 한층 더 강도가 높아질 국회의 행정부에 대한 견제에 대응하기 위해 분주히 움직여야 할 것이다.
관료제가 “균형바퀴”의 역할을 제대로 수행하기 위해서는 국회가 이에 대응할 만한 역량을 갖추는 것이 무엇보다도 중요하다. 권력분립의 역사가 짧아 입법부의 기능이 취약하고 행정부의 기능이 불균형적으로 막강하였음에도 불구하고 국회는 독자적인 전문성과 정보수집 및 정책연구의 능력이 나아지지 않아 행정부에 크게 의존하였으며 진행되는 논의는 극히 피상적이고 시각의 차이가 없었다. 행정부가 법안의 기초를 작성하여 당정협의를 거친 후에는 국회에 제출하더라도 거의 수정 없이 통과되었다. 따라서 행정부는 집행의 기능만이 아니라 입법기능까지 사실상 장악하게 되는 결과를 초래하였다(박동서, 1994: 96-98). 따라서 국회의 역할 제고 가 반드시 필요하다.
VI. 결론
블랙스버그 선언이 한국관료제에게 주는 메시지는 어떻게 하면 행정의 정당성을 향상시켜 추락하고 있는 위상을 재정립할 수 있을 것인가에 대한 규범적 대안들이다. 그리고 이 대안들이란 대통령제와 다원주의적 민주체계에서 취하는 관료들 자신들의 행동규범에 달렸다는 점이다. 지향하는 공직인의 상(象)은 무엇이 공익을 위한 것인지 끊임없이 고민하는 깨어있는 인간형이다. 공익을 마치 실체가 있는 것으로 단정적인 정의를 하지 않고 다양한 의견이 수렴되어 계속 재정의 될 수 있는 이상과 과정으로서 인식한다는 것이다. 따라서 되도록 다양한 참여를 도모하는 것은 필수적이다. 그렇다고 이 점이 관료제에 대한 이익집단들의 포획을 의미하지는 않는다. “대리인의 관점”이라는 제도화된 시각과 긍정적인 의미의 권위에 대해 자부심을 유지하며 공익의 탐색에 동참하여야 한다. 결국 “공익의 수탁자”를 말한다. 따라서 관료는 대통령과 정치행정부의 상관들이 지시하는 명령에 맹목적으로 순응하는 기능인(technician)이나 가치중립적인 정치적 도구가 아니다. 만약 이들의 명령이 공익에 반한다고 명백한 판단이 선다면 저항할 수도 있고, 대신 입법부에 호소하거나 입법부에 대해 보다 대응성의 수준을 높일 수도 있다. 바로 “균형바퀴”로서 권력분산의 핵심에 위치한 것이 관료제이다.
Sillman(1990)이 주장하듯이 미국의 행정은 국가 없는(stateless) 헌법을 토대로 하고 있기 때문에 행정이 무엇인지 명확히 정의하기 어렵고 그 정의도 쉽게 변경될 수 있다. 행정이 Vincent Ostrom이 일컫듯이 공공의 선택을 위한 기재에 불과한 것인지, 혹은 블랙스버그 학파가 주장하듯이 헌법운영에 있어서 중심에 위치하는 것인지 모호하다. 한국의 경우 행정 및 관료제가 오랜 세월 국가와 사회를 매개하는 핵심적인 역할을 해왔고 이 역할이 제도화되어 있으며 현대와 같은 행정국가의 시대에 계속 불가결한 요소임에 틀림없다. 따라서 블랙스버그 학파의 주장이 보다 설득력이 있지 않는가 생각된다. 행정과 관료제는 효율적이고 깨끗한 정부를 만든다는 명목 하에 정권의 교체시기마다 개혁의 대상이 되었다. 개혁의 명분을 찾고자 부분적인 문제가 총체적인 문제로 호도되는 경향은 시정되어야 할 문제이다. 그러나 이와 함께 행정가들 스스로 규범적 성찰을 바탕으로 역동적인 행동규범의 방향을 설정하고 실천함으로써 긍정적인 의미의 권위를 회복할 필요도 있다. 그 성찰과 행동이 실현될 수 있도록 국민과 정치권은 적극 지원해야 할 것이다.

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