행정개혁行政改革 실패의 원인

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목차

행정개혁 실패의 원인

Ⅰ. 정책결정상의 실책

1. 정책결정과정상의 문제
(가) 정부관료제의 개혁 주도
(나) 정책결정과정의 집권성
(다) 형식주의와 비밀주의
(라) 정책과정 참여자의 흠절
2. 잘못 설정된 목표상태
(가) 불필요한 개혁안
(나) 일관성 없는 개혁안
(다) 졸속선택된 철회하기 어려운 개혁안
(라) 집행하기 어려운 개혁안
(마) 과시주의적 개혁안
(바) 강자의 편안 드는 개혁안
(사) 시기와 방법의 선택이 잘못된 개혁안

Ⅱ. 개혁의 장애

(가) 개혁추진체제의 과부하
(나) 갈등과 혼란
(다) 자원부족
(라) 개혁에 대한 법적, 관행적 제약
(마) 매몰비용
(바) 통제체제의 취약성
(사) 정부관료제의 강한 세력과 역기능

Ⅲ. 개혁에 대한 저항

1. 저항의 심리적 이유
(가) 이익침해의 우려
(나) 개혁성과에 대한 불신
(다) 변동자체에 대한 부담감
(라) 개혁에 대한 몰이해
(마) 심리적 손상
2. 저항의 극복
(가) 강제적 전략
(나) 공리적, 기술적 전략
(다) 규범적, 사회적 전략

Ⅳ. 개혁추진자의 포획

1. 포획의 원인
(가) 거대관료제의 압도적 세력
(나) 광범한 행정적 폐단
(다) 개혁조직의 의존성과 취약성
(라) 마찰회피, 동화, 목표대치
(마) 부패의 영향
2. 포획의 결과
(가) 개혁의 실패
(나) 낭비
(다) 불신의 조장

본문내용

는 사람, 무슨 위원이라는 감투를 됐다는 사실만으로 자족하는 사람 등등이 개혁추진자로 선임되면 개혁대상조직이 다루기가 쉬울 것이다.
개혁대상조직은 대개 개혁조직의 예산을 장악한다. 예산뿐만 아니라 다른 지원체제도 개혁대상조직의 영향 하에 있는 것이 보통이다. 개혁조직의 실무보조요원이 개혁대상조직으로부터 파견되는 경우 개혁대상조직의 조종능력은 한층 확고해진다. 이른바 '보조인력'의 보조라는 것이 말뿐이고 실제로는 '주도'로 되는 경우가 대부분이다.
개혁조직들은 그 임무수행에 필요한 주요 정보를 개혁대상조직으로부터 얻는다. 개혁대상조직의 정보독점력은 개혁조직을 조종하고 그것을 허수아비로 만들 수도 있는 지렛대가 된다. 개혁조직의 구성원들이 대부분 비전문가인 경우 개혁대상조직의 정보제공에 더 많이 의존하고 제공되는 정보에 대한 판별력도 약화될 수밖에 없다.
개혁제안의 채택여부가 개혁대상조직의 재량에 달려 있는 경우가 있다. 행동수정요구가 개혁대상조직에서 무시되더라도 법적 강제의 방법이 없는 경우도 있다. 이러한 조건들도 개혁추진자들을 무력감에 빠지게 하고 그들의 포획을 유도할 수 있다.
여러 개혁조직들은 기관적 능력 자체의 취약성을 보이고 있다. 구성원이 소수라는 것, 구성원들이 비전임이며 그들의 지위가 취약하다는 것, 권한이나 예산과 같은 자원이 빈약하다는 것, 구성원들의 전문적 기술적 능력이 부족하다는 것 등이 기관적 취약성의 원인이 되는 조건들이다.
취약한 개혁조직이더라도 통치지도층, 외적 통제체제, 그리고 국민의 관심과 지지를 확보할 수 있는 동안에는 추진력을 발휘할 수 있고 포획에 저항할 수 있다. 그러나 그러한 관심과 지지가 산만해지고 약해지면 개혁조직의 포획에 대한 저항력은 급속히 떨어진다.
(라) 마찰회피 동화 목표대치
개혁조직에 참여하는 개혁추진자들은 대상조직과 대립하고 마찰을 일으키는 데 심적 부담을 느낀다. 그들은 마찰 없이 그럭저럭 잘 지내려는 유혹을 받는다. 교호작용관계가 오래 지속될수록 규제자와 피규제자 사이의 정의적인 관계는 더욱 강화된다. 정의적인 관계가 발전하고 마찰을 피하려는 의도가 강화되면 개혁과 감시는 형식화된다.
개혁추진자들이 관료조직에 동화될 수도 있다. 개혁추진자들이 개혁대상조직의 울타리 안에 들어가 오래 활동하다 보면 개혁대상을 닮아가는 과정이 진행될 수 있다. 개혁추진자들이 개혁대상자들과 같은 사고방식의 틀에 빠지면 개혁문제의 인지에 둔감해 진다. 그리고 개혁대상자들의 입장을 옹호하게 된다.
개혁조직의 목표대치(目標代置)도 흔히 있을 수 있다. 정부관료제를 개혁하고 감시 통제하는 본래적 목표를 개혁조직자체의 존속과 구성원의 지위유지를 추구하는 목표가 대치하도록 조장하는 유인들은 많다.
목표대치를 저지르는 사람들은 자기의 감투와 지위를 유지하기 위해 개혁목표를 뒷전으로 돌린다. 개혁을 표방하기는 하지만 그것은 개혁추진자들의 지위유지를 위한 수단에 불과하게 된다. 이름뿐인 개혁추진자들은 개혁대상조직의 비위를 거스르지 않는 행동을 한다. 개혁대상인 병폐를 감빠는 일도 서슴지 않는다.
개혁조직의 활동목표가 모호하고 활동성과의 평가기준이 모호한 것은 목표대치를 쉽게 한다. 개칙조직이 무슨 일을 해야 하며 얼마나 일을 잘하고 있는지를 외부에서 정확하게 판단하기 어려울 때 개혁추진조직들은 본래적 목표의 수행에 어물어물 하기가 쉽다. 개혁목표를 빙자하여 다른 목표를 '숨겨서' 추구하기도 쉽다.
(마) 부패의 영향
부패는 개혁조직의 포획에 촉매제가 된다. 부패가 개혁추진자들의 사익추구(私益追求)에 영합할 때 그것은 포획의 직접적인 원인이 된다. 그리고 체제화된 부패는 포획의 보다 광범한 조건을 설정한다. 부패가 만연된 곳에서는 개혁추진자의 포획을 유도하는 일반적 분위기가 조성된다.
(2) 포획의 결과
개혁추진자와 개혁조직이 포획되면 그 임무수행이 좌절되거나 왜곡된다. 개혁실패 자체만이 문제가 되는 것은 아니다. 국가자원의 낭비를 초래하고 불신풍조를 조성하는 등의 폐단이 또한 큰 것이다.
(가) 개혁의 실패
개혁추진조직이 포획되면 그 개혁임무는 실패한다. 개혁실패의 양태는 다양하다. 개혁조직이 개혁임무를 사실상 포기하고 그 조직은 유명무실해지는 경우가 있다. 개혁대상조직이 용인하고 유도하는 범위 내에서만 타협적인 임무를 수행하거나 그릇된 임무를 수행하는 경우도 있다. 개혁추진자들이 임무수행에 대한 관심도 의욕도 없으면서 사임하지도 않는 모호한 태도를 보임으로써 개혁대상조직의 의도대로 일이 흘러가게 방치하기도 한다. 개혁과 통제의 대상인 병폐를 적극적으로 은폐하거나 비호하는 경우도 있다.
(나) 낭비
포획된 개혁조직은 예산과 인적자원을 낭비하는 정부조직의 또 다른 군더더기로 전락한다. 정부에서 도태되는 사람들에게 월급을 주어 소일하게 하는 잉여인력처분장('양로원')이 되기도 한다. 정치적 추종세력에게 감투를 나누어 주는 데 쓰이기도 한다. 이런 편의를 노리는 정부는 유명무실한 개혁조직들을 장기간 존속시키려 한다. 주기적인 정리작업에도 불구하고 허다한 '위원회'들이 남설되고 유지되는 것을 보면 그러한 형편을 족히 짐작할 수 있다.
(다) 불신의 조장
개혁조직의 포획에서 비롯되는 가장 큰 피해는 불신풍조의 조장일 것이다. 임무수행목표의 선언과 그 실천행동 사이의 심한 괴리는 개혁에 대한 신뢰를 무너뜨린다.
포획으로 인한 개혁실패가 타성화 또는 '제도화'되는 것을 경험한 사람들은 개혁운동이라는 것을 일반적으로 불신하게 된다. 개혁운동 전반에 대해 냉소적이고 회의적인 사람들은 새로이 설치되는 개혁조직의 실패를 예단하고 기대한다. 이러한 불신이 만연되면 개혁사업은 추진력을 상실한다.
개혁조직의 포획으로 인한 개혁실패와 불신풍조 조장을 시정하는 방안의 하나로 감시장치를 따로 마련하기도 한다. 즉 감시자를 규찰할 감시자를 또 두는 것이다. 감시자를 감시하지 않으면 안 되는 형편이 불신의 분위기를 심화할 수도 있다. 감시자에 대한 재차의 감시가 허구적이고 야합적이면 불신은 물론 더욱 커진다. 포획을 초래한 정부관료제의 구성단위가 감시자에 대한 감시자로 나서는 경우가 대부분이기 때문에 재감시의 실패확률은 높다. 그 결과는 불신의 골을 깊게 하는 것이다.

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