[비교 정부와 정책] 일본 정치행정 체제 (일본 관료제의 역사에 대하여)

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본문내용

에게 보다 많은 편익을 제공할 수 있는 정책에 보다 깊이 간여한다.
요컨대 정책결정과정에서 관료들의 실제 역할과 정치인들과의 관계는 생각보다 훨씬 복잡하
다. 관료들은 단순한 정책집행자에 머물지 않고 정책결정의 주요 참여자로서의 역할을 한다. 정치인과 의회도 또한 정책결정의 주요 참여자이다. 관료들의 상대적 영향력은 정책영역 및 시대에 따라 다르고 동일한 정책영역 내에서도 이슈에 따라 다르다. 그리고 정치인들의 간섭 정도는 성·청의 유형에 따라 크게 차이를 보인다. 일반적으로 고위 정치지도자들의 상대적 영향력과 정치-행정간 통합은 자민당이 장기 집권당으로서 제도화됨에 따라 증대되어 온 것 같다. 1993년에 새로운 연립정권의 등장과 자민당의 세력 약화로 인해 관료와 정치인들의 상대적 영향력에 일부 변화가 감지되고 있는 것 같지만, 관료들에 대한 당의 영향력이 제도화되어 있기 때문에 이를 하루아침에 불식시키기란 어려운 일인지도 모른다.
한편 일본관료제 내부의 정책결정방식과 관련해서는 다음과 같은 특징을 발견할 수 있다. 일본 관료제 내부에서 이뤄지는 정책결정에 있어서는 결정권이 아래로 분권화되어 있기 때문에 상향식(bottom-up)의사결정방식이 지배하고 있음을 특징으로 꼽을 수 있다. 대개 일상적인 행정업무는 과장보좌급에서 기안하여 그것이 점차 위로 전달되어 결재를 받는 순서를 거친다. 이 점에서 보면 아래로부터의 정책관여가 있다고 말할 수 있다.
그런데 이러한 형식적인 면에 더하여 실질적인 결정메커니즘에서도 상향식 방식의 결정구도가 드러나고 있다. 아래에서 올린 내용이 위에서 번복되는 일이 거의 드물며, 위에서 결정한 것을 아래에서 실무적으로 짜 맞추는 일도 거의 없다는 점에서 이를 반증하고 있다고 하겠다. 기본적으로 상층부에서는 가능한 한 아래로부터의 의견과 정보를 수집하고 그들의 정책지원력을 동원하려고 한다. 이미 언급한 바 있듯이 과거의 통산성의 법령심사위원회는 국장이 서명한 사항도 되돌릴 수 있다는 점을 감안하면 이를 쉽게 확인할 수 있을 것이다.
일본의 정책결정과정은 하나의 지휘계통에서 완결되지 않는 경우가 많다는 데에서도 그 특징을 엿보게 된다. 정책관련당사자 집단이나 기관의 의견청취와 그들 조직의 힘에 의존하여야 하는 것이 일본의 정책결정과정에서 왕왕 찾아볼 수 있는 현상 가운데 하나다. 계급의 차이가 분명하고 같은 직급이라도 선후배가 분명히 구분되는 동양적 사고방식을 가진 관료제이지만, 일에 관한 한 각각의 분야의 전문성과 독자성이 인정된다. 이러한 까닭에 과 단위의 조직이 가지는 권한이 상대적으로 매우 큰 점이 일본의 관료제에서 볼 수 있는 특징이기도 하다. 다시 말하면, 조직의 허리에 해당하는 부분이 매우 튼튼한 것이 일본의 관료제이고, 또한 일본 관료제의 정책결정 메커니즘에서 이들의 역할이 그 어느 나라와 비교해서도 보다 더 확연히 드러나도록 한다는 점이 특징으로 꼽힌다.(강성남 행정학과 교수)
Ⅶ. 맺 음 말
일본관료제에 관한 신화는 몇몇 사실적인 측면을 반영하고 있다. 일본 관료들은 존경받고 헌신적이며 정책결정에서 중요한 역할을 하는 엘리트집단이고, 공식 비공식 네트웍을 통해 민간엘리트들과 연결되어 있다. 그러나 정치인, 특히 집권 자민당도 정책결정에서 중요한 역할을 했고 관료들에게 조직을 개혁하도록 강요해 왔다. 민간 이익단체들은 관료들과 밀접한 유대를 지속해 왔고, 몇몇 영역에서는 자민당내 그들의 동조세력과 연합하여 정책결정에서 관료조직보다 더 큰 영향력을 발휘하기도 했다. 일본 관료제에 대한 좀더 정교한 논점에
입각하여 국가적 스타일, 정책영역의 특징, 이슈의 특징 등의 영향력을 비교론적인 시각에서 고려하여 볼 때 다음과 같이 일반적인 지적을 할 수 있을 것 같다. 첫째, 일본 관료제에는 일본식 스타일이라고 볼 수 있는 특수한 측면들이 있다는 것이다. 정치와 행정간의 관계를 보면 일본 관료들은 정책결정에서 중요한 역할을 하고 자민당과 긴밀한 관계를 유지하고 있는데 이는 일본의 역사적 발전, 단일 보수정당의 장기집권, 정치기능과 행정기능의 융합 등에 의해 형성된 것이다. 관료와 사회단체간의 관계에 있어서도 일본식 스타일은 나타난다. 일본은 관료와 민간부문간에 공식·비공식 연계와 의견교환 채널이 고도로 제도화되어 있다. 관료들의 충원 및 사회화 과정, 그로 인한 성·청에 대한 충성과 성·청들간 파편화(fragmentation), 지나친 갈등을 차단하는 데 사용되는 메커니즘 등도 또한 일본식 스타일의 일부이다. 둘째, 정책영역은 정치와 행정과의 관계 및 국가와 시민간의 관계에 있어서의 변이(variation)를 결정하는 데 중요한 것은 틀림없는 사실이다. 많은 자민당의원들이 동일 선거구에서 서로 경쟁하게 되어 있어서 선거구민에 대한 서비스가 강조되는 일본의 선거제도로 말미암아 일본관료제는 두 가지 유형으로 이분된다. 농업, 건설, 교통, 우편 기타 선거구민을 위한 재화와 서비스를 취급하는 정치적 성·청들은 자민당 정치인들과 고객이익집단들로부터 많은 영향을 받고 있다. 반면에, 재정, 무역 및 경제성장을 다루는 경제관련 성·청들은 정책결정과정에서 보다 많은 명예, 자율성 및 영향력이 주어지는데 이는 부분적으로 이들 성·청들이 선거구민들의 직접적인 편익과 관련된 업무를 취급하지 않고, 오히려 정치인에게 직접적인 이해관계가 적은 재정안정, 경제와 무역에 있어서 장기목표 등을 취급하기 때문이다. 그리하여 일본의 특수한 선거제도와 보수정당의 장기집권으로 말미암아 정치-행정 관계와 국가-시민 관계에서 정책영역의 특징이 생각보다 훨씬 큰 영향을 미치고 있다.
일본관료제의 장점은 또한 그 약점과 관련되어 있음을 지적하는 것이 중요하다. 엘리트 충원과 집단적 내부결속은 당파성을 야기 시키고, 경제정책결정과정에서 정치인들로부터의 자율성은 비경제영역에서 당에 의해 상당한 정도의 정치화를 수반하며, 관료들이 추구하는 국익목표 달성이 민간단체와의 밀접한 유대에 의해 제약을 받을 뿐만 아니라 촉진되기도 한다. 그러므로 일본은 여러 측면에서 프랑스, 스웨덴 및 독일을 닮았는지 모른다. 그러나 일본은 또한 미국, 이탈리아 및 제 3 세계의 특성도 갖고 있다.

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비교 정부와 정책,   일본 정치행정 체제