신행정수도이전 헌법적분석

본문내용

. 종국적으로는 각하결정이 내려져 위헌판결(인용결정)을 모면했으나 여전히 4인은 위헌결정을 하여 노대통령에게 국민투표를 남발하지 말라는 경고 아닌 경고를 하였던 것이다. 그렇다면 이러한 상황에서 수도 이전에 관해 당시 노대통령은 어떠한 결정을 내릴 수 있었을까 추측해 볼 수 있을 것이다. 수도 이전이 헌법 제72조의 요건에 해당된다는 확증이 없이는 함부로 국민투표를 할 수 없었을 것이다. 게다가 헌법 제72조가 재량사항임을 감안 한다면, 그 누구라도 이러한 상황에서는 안전하면서도 최선인 방법을 택했을 것이다. 따라서 결국 노대통령은 국회의 입법절차를 걸쳐 이 사건 법률을 제정하게 되었던 것이다. 김영일 재판관의 말대로라면 국민투표실시가 우선책이 될 것이고 국회를 통한 입법이 차선책이 될 것이다. 그러나 위에서도 언급한 바와 같이 우선책이라고 할 수 있는 국민투표요건해당성이 불명확하고 게다가 재량권까지 부여된 이상 그 다음 방법인 국회를 통한 입법이 가장 적법하고 합리적인 차선책임이 분명하므로, 이를 두고 재량권 이탈을 운운하는 것은 타당하지 않다. 만일 차선책인 방법이 적법절차를 거치지 않았다거나 또는 더 합리적인 차선책이 있었음에도 불구하고 이를 하지 않았다던가 하는 등의 경우라면 재량권 이탈을 생각해 볼 여지는 있을 것이다. 이 사건 법률은 말 그대로 '법률'이고 이제껏 헌재가 관습헌법을 인정한 사례가 없었던 만큼, 헌법 제40조가 규정한 국회를 통한 입법절차는 대의제 원칙에도 부합하는 가장 최상의 방법인 것이다.
VI. 법률 전체를 위헌결정 내린 것이 타당한지의 여부(사견)
헌재의 다수의견은 수도를 결정짓는 결정적인 요소로서 '대통령'과 '국회'를 들고 있다. 그러면서 또한 이 사건 법률은 '행정수도 이전'이 아닌 '수도 이전'에 해당한다고 보아 위헌결정을 하였다. 그런데 이 양자 사이에는 괴리가 있다. 이에 대하여 얘기해 보기로 하겠다.
다수의견은 이 사건 법률이 "결국 신행정수도는 주요 헌법기관과 중앙 행정기관들이 소재하여 국가의 정치 행정의 중추기능을 가지는 수도가 되어야 함을 명확히 하고 있다"고 하였다. 그 이유로는 이 사건 법률 제2조 제1호에서 "국가 정치 행정의 중추기능을 가지는 수도로 새로 건설되는 지역으로서..... 법률로 정하여 지는 지역"이라 하고, 또한 같은조 제2호에서 "주요 헌법기관과 중앙행정기관 등의 이전을 위하여.... 지정 고시하는 지역"이라고 규정하고 있기 때문이라 하였다. 즉 위 조문에서 문제되는 것은 바로 "정치"와 "주요 헌법기관"이라는 문구이다. 물론 이를 엄격히 해석하면 다수의견의 말대로 행정기관만이 아닌 다른 입법 사법기관까지 이전하는 것으로 해석될 수 있다. 그러나 이에 대해 신행정수도건설추진위원회는 "국회 등 헌법기관은 자체적인 이전 요청이 있을 때 국회의 동의를 구하기로 심의의결 하였다"고 하여 입법 및 사법기관은 당연 이전이 아닌 임의 이전임을 분명히 밝힌바 있다. 이러한 사실을 참고로 한다면 위 조항은 입법 및 사법기관이 임의적으로 이전해 올 경우를 대비하여 규정한 조건부 조항이라고 해석 될 여지도 있다. 한편 대통령은 행정기관임이 분명하지만, 그의 활동은 넓은 의미에서는 행정이외에 "정치"(국정을 운영한다는 의미에서의 정치와 외교정치를 포괄)의 의미도 담고 있다고 볼 수 있다. 또한 "주요 헌법기관"에는 입법 사법 기관만이 아닌 행정기관도 포함되므로 위 제2조 제2항의 "중앙행정기관 등"은 "주요 헌법기관"의 예시적 또는 확인적 문구로 볼 여지도 있다. 이와 같이 조문이 다의적으로 해석이 되어 명확성의 원칙에 위반이 될 때에는 위 법률 전체를 위헌 결정할 것이 아니라 합헌적 법률해석을 통하여서도 얼마든지 해결할 수 있다. 이에 관해 우리나라에는 훌륭한 헌법 기술들이 있다. 그중에서도 '한정합헌' 또는 '한정위헌'이 그것이다. 즉 "위 조항은 입법 사법기관이 이전하는 것으로 해석하지 않는 한 헌법에 위반되지 아니 한다"라는 한정합헌이나 "위 조항은 입법 사법기관이 이전되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반 된다"라는 한정위헌을 통해서도 해결할 수 있다고 본다. 이것이 오히려 대통령 후보 때 공약으로 내세워 당선시킨 국민들의 뜻을 존중하고 또한 국회의 절차를 걸쳐 통과된 법률임 만치 국민의 대의기관인 국회의 입법권을 존중하는 길일 것이다. 헌재의 다수의견은 이러한 비판을 살 것이 두려워 한 가지 안전장치를 두었다. 그것은 바로 수도를 결정짓는 요소로서 국회 외에 대통령을 포함시킨 것이다. 따라서 한정합헌 또는 한정위헌을 내리더라도 대통령이라는 위헌적인 요소는 여전히 존재하므로 법률전체를 위헌결정 내리게 된 것이다. 그러나 위에서도 언급한 바 있지만 대통령이라는 요소는 수도의 개념과는 거리가 먼, 왕도의 개념에 가깝다고 볼 수 있다. 오늘날 민주주의의 수도의 개념은 왕이 머무르는 곳이 아닌 '한 나라의 국민주권이 활동하는 중심이 되는 곳'을 의미 한다. 이렇게 보면 국민의 대변기관인 국회는 수도의 요소로서 타당해 보이나 대통령이라는 요소는 법적 근거가 미약하다.
VII. 결론(사견)
이상에서 본 바와 같이 헌재의 다수의견은 어떠한 이유에서인지는 모르나 관습헌법이라는 무리한 수를 들고 나올 만큼 이 사안을 저지시켜야 겠다는 의지를 엿볼 수 있다. 헌법 제112조 제2항은 "헌법재판소 재판관은 정당에 가입하거나 정당에 관여할 수 없다"고 명시 함으로써 헌재의 정치적 중립을 강조 하고 있다. 그러나 이 사안에서만큼은 현실은 그렇지가 못하다는 인상을 안겨준다. 세계 제2차대전 때를 생각해 보자. 독일의 히틀러와 나치즘이 어떻게 해서 국민들로부터 그와 같은 막대한 권력과 지지를 얻을 수 있었는가. 바로 헌법의 본질을 왜곡하고 이를 악용함으로써 생겨난 관습헌법의 도움을 받았기 때문이다. 앞으로도 이와 같은 일이 또 벌어지지 않는다고 누가 장담할 수 있겠는가.
끝으로 다시는 이와 같은 일이 되풀이 되지 않기를 기원하는 마음으로 전효숙 재판관이 했던 말을 다시 한번 되새기며 이 보고서를 마칠까 한다. "헌법적으로 중요한 기본사항은 선험적으로 정해지는 것이 아니며, 어떤 증명된 명제로부터 논리적으로 도출되는 것도 아니다."

키워드

신행정수도이전,   불문헌법,   관습헌법,   국민투표권침해,   거주이전의 자유,   수도이전