권한쟁의심판_참고자료

본문내용

실시 요구행위와 피청구인 제주도의 이 사건 주민투표 실시행위가 청구인들의 자치권한을 침해할 위험이 있다는 주장 부분은 이러한 주민투표실시행위가 예비적 청구에서 가리키는 제주도 지역 내의 모든 기초지방자치단체의 폐치로 귀결됨을 전제로 한다. 그러나 제8조의 주민투표에 구속력이 없고 국가정책에 참고자료로 사용됨에 불과함은 앞에서 언급한 바와 같고, 나아가 지방자치단체의 폐치는 국회에 의한 입법으로 이루어져야 하므로 위와 같은 주민투표실시를 청구인들 시ㆍ군의 폐치와 동일시하거나 이를 필연적으로 초래하는 것이라고 간주할 수 없고, 현저한 위험을 인정하기에도 그 관련성이 너무 멀다.
(4)그렇다면 피청구인 행정자치부장관의 이 사건 주민투표 실시요구 및 피청구인 제주도의 이 사건 주민투표실시로 인해 청구인들의 제8조에 의한 주민투표실시권한 또는 지방자치권의 침해나 그 위험을 인정할 여지는없다.
다. 예비적 청구에 대한 판단
청구인들은, 제주도 지역 내의 모든 기초지방자치단체의 폐치로 인해 헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제2조 제1항 및 같은 법 제10조 제1항에 의하여 부여된 청구인들의 존립과 자치권한이 침해된다고 주장하면서 그 확인을 구한다.
-677-
지방자치단체의 폐치는 국회의 입법에 의해 이루어지고 주민투표법 제8조에 의한 주민투표 실시만으로는 이러한 폐치의 위험성조차 인정할 수 없음은 위에서 본 바와 같다.
이 부분 청구는 아직 존재하지 않고, 피청구인들에 의해 이루어질 수도 없는 행위를 대상으로 하므로 부적법하다.
4. 결　론
따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 주선회의 반대의견
나는 주위적 청구 중 제8조의 ‘주민투표 실시권한’ 침해에 관한 청구에 대해서는 다수의견과 견해를 달리하여 이를 인용하여야 한다고 생각한다.
주민투표법 제8조 제1항에 따르면 중앙행정기관장은 투표실시여부에 관해 재량을 가지는 것이 분명하다. 그러나 지방자치단체의 폐치ㆍ분합에 참고로 하기 위한 제8조의 주민투표 실시요구를 하지 않는다면 모르되, 실시요구를 하는 이상 폐치ㆍ분합되는 당사자인 지방자치단체를 배제할 수는 없다는 것이 나의 생각이다.
현재 제주도는 도 단위 지방자치단체와 청구인들 시ㆍ군을 포함한 4개의 시ㆍ군 단위 지방자치단체들이 있다. 청구인들이 반대하는 이른바 “혁신적 대안”은 시ㆍ군 단위 지방자치단체들을 폐치하여 도 단위 지방자치단체만을 남김으로써 지방자치단체를 단층화 한다는 것이 골자이다.
그렇다면 투표대상 사안에 대해서는 피청구인 제주도도 사무와 권한확대, 의회확대, 나아가 제주도의 향후의 전반적 개발방향 등 “혁신적 대안”의 내용에 관련되지만 폐치될 4개 시ㆍ군이 깊은 이해관계를 가지고 있음은 말할 것도 없으므로 제주도와 4개 시ㆍ군 모두 주민투표법 제8조 제1항의 “관계 지방자치단체”에 해당된다고 보아야 한다.
지방자치단체의 폐치ㆍ분합에 관하여 지방자치단체 및 그 주민의 의견을 반영하는 절차를 폐치ㆍ분합되는 당사자인 지방자치단체가 진행하게 하는 것은 그 나름의 특별한 의미가 있다. 또 투표발의 주체가 누구인가에 따라 투표참여와 결과에 큰 영향이 있음은 말할 필요도 없다. 특히 제주도의 경우 도에서 4개 시ㆍ군의 폐치를 강력히 추진하는 입장이고 폐치가 검토되는 당사자
-678-
인 청구인들은 이에 격렬히 반대하는 입장이므로 더욱 그러하다.
지방자치법 제4조 제2항은 본문에서 “제1항의 규정에 의하여 지방자치단체를 폐치ㆍ분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에는 관계지방자치단체의 의회(이하 ‘지방의회’라 한다)의 의견을 들어야 한다.”라고 규정하여 폐치ㆍ분합되는 지방자치단체의 의회의견 청취를 필요적으로 하고 있고, 다만 단서에서 주민투표법 제8조의 주민투표를 실시한 경우 폐치ㆍ분합되는 지방자치단체 의회의 의견청취에 갈음할 수 있도록 하고 있는데, 두 조항의 상호관계를 고려할 때 지방자치단체 폐치ㆍ분합시 투표실시요구를 하지 않는다면 모르되 실시요구를 하는 이상 폐치ㆍ분합되는 지방자치단체를 배제하고 그 권한을 승계할 당사자에게만 요구하는 것으로 위와 같은 절차를 모두 거친 것으로 된다고 볼 수는 없을 것이다. 지방자치제도의 보장이 곧 특정 자치단체의 존속을 보장한다는 것은 아니므로 지방자치단체를 폐치ㆍ분합하는 것은 가능하다. 그러나 그럴수록 지방자치권을 존중하기 위한 법정절차는 준수되어야 하므로 지방자치법 제4조 제2항에 따라 지방의회의 의견을 청취하거나 주민투표법 제8조의 주민투표를 거치는 것은 자치제도의 보장을 위해 필수적으로 거쳐야 할 법정 절차로 보아야 한다(1995. 3. 23. 94헌마175, 판례집 7-1, 438-462 참조).
그러므로 이 사건에서는 제주도와 청구인들을 포함한 4개 시ㆍ군 모두 주민투표법 제8조 제1항의 관계 지방자치단체로 보아야 하고 투표실시요구를 하고 이를 실시하는 이상 폐치되는 당사자인 청구인들이 배제되어서는 안 될 것인데, 이해관계가 대립되는 당사자인 제주도에게만 투표실시요구를 하여 이를 실시하고 그 결과를 참고하였다는 외관을 갖추어 원래 의도한 정책을 계속 추진하는 것은 곧 폐치가 검토되는 당사자인 청구인들의 제8조의 주민투표실시권한을 침해한 것이라고 보는 것이 사안의 실질에 부합한다. 피청구인 행정자치부장관이 피청구인 제주도에게만 주민투표실시요구를 하고 제주도가 이를 실시한 것은 청구인들 시ㆍ군의 폐치과정에서 청구인들 및 청구인들 시ㆍ군 소속 주민의 의견을 반영하기 위해 마련된 법정 절차를 회피하기 위한 것이라고 볼 수밖에 없고, 이는 곧 청구인들의 주민투표실시권한 침해를 의미한다.
민주주의의 가치는 결과보다는 절차에 있다. 이와 같은 절차가 용이하게 회피될 수 있다면 결과 그 자체의 정책적 타당성 유무를 떠나 지방자치제도 자체가 큰 훼손을 겪는다고 보지 않을 수 없다. 이와 같은 이유로 나는 다수의
-679-
견에 반대한다.
-680-
재판관　윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일(주심) 송인준 주선회 전효숙 이공현 조대현

키워드

권한쟁의,   쟁의,   권한