중앙통제의 개념

본문내용

등이 그것이다(지방자치법 제104조 제2항 및 제111조).
또한 지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해한다고 인정될 때에는 시·도에 대하여는 주무부장관이 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 그 시정을 명하고 그 기간내에 이를 이행하지 않을 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다. 다만 자치사무에 관한 명령이나 처분에 있어서는 법령에 위반하는 것에 한한다고 규정함으로써 중앙정부에 매우 강력한 통제·감독권을 부여하고 있다(지방자치법 제157조 제 1항).
(2) 인사에 관한 통제
특별시·광역시의 부시장과 도의 부지사는 정무직 또는 일반직 국가 공무원으로 보하되, 그 직급은 대통령령으로 정한다(지방자치법 제101조 제2항 및 제3항). 다만, 특별시·광역시의 부시장, 도의 부지사를 2인이상 두는 경우에 1인은 대통령령이 정하는 바에 의하여 정무직 또는 별정직 지방공무원으로 보한다. 그러나 부시장·부지사가 지방자치단체의 기관인 만큼 시·도지사의 제청으로 행정자치부장관을 거쳐 대통령이 임명토록 하였다. 이때 시·도지사가 제청한 자에게 법적 결격사유가 없는 한 30일 이내에 임명절차를 끝내도록 함으로써 정치적 이유로 임명이 지연되지 못하도록 하였다.
부시장, 부군수 및 부구청장은 시장·군수 및 구청장이 임명하는 일반직 지방공무원으로 보하되 그 직급은 대통령령으로 정한다(지방자치법 제101조 제4항).
지방자치단체에는 법률로 국가공무원을 둘 수 있는데, 5급 이상은 당해 자치단체장의 제청으로 대통령이, 6급 이하는 당해자치단체장의 제청으로 소속장관이 임명한다(지방자치법 제103조 제4항).
지방자치단체에 배치하는 지방공무원의 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 그 자치단체의 조례로 정한다(지방자치법 제103조 제1항).
(3) 재정에 관한 통제
재정관리에 관한 중앙정부의 통제는 퍽 다양하다. 우선 지방예산의 편성에 있어서 재원의 많은 부분을 중앙정부에 의존하고, 예산집행결과에 대하여도 감독기관과 감사원의 감사를 받아야 한다(지방자치법 제 158조).
그외 구체적으로 국고보조금에 있어서는 국고보조비율과 지방비부담율, 지방교부세에 있어서의 교부세율 등은 법률로 정하고(지방세법 114조 2항, 지방교부세법 제4조), 그 교부시기, 용도 등 운영에 관하여 감독기관의 통제를 받아야 한다.
지방자치단체가 기채를 하고자 할 때나(지방자치법 제115조 1항) 복권을 발행하고자 할 때(지방재정법 11조의 2)는 행정자치부장관의 승인을 받아야 하고, 지방자치단체의 채권에 대하여 채무를 면제하고자 하거나 그 효력을 변경하고자 할 때에는 법령과 조례의 규정에 의하여야 한다(지방자치법 제115조 5항).
(4) 감사에 의한 통제
감사원은 회계검사를 통하여 지방자치단체의 세입·세출의 결산을 확인한다. 회계검사의 결과를 처리하는 것으로는 자치단체 회계관계공무원의 책임을 판정하여 징계를 요구할 수 있는 권한을 가진다.
우리나라 행정감사규정은 감사대상으로서 ①기본운영계획의 시행, ② 법령의 집행, ③ 인사관리, ④ 훈령·지시·통첩의 시행, ⑤ 문서의 처리·관리, ⑥ 민원사무의 처리 등에 관한 사항을 예시하고 있다.
또한 감사원은 지방자치단체 및 소속공무원의 직무를 감찰하여 행정의 개선·향상을 도모한다. 첫째, 감사원은 감사의 결과 위법·부당하다고 인정되는 사실이 있을 때에는 소속장관 ·감독기관의 장 또는 그 자치단체의 장에게 시정·주의 등을 요구할 수 있다. 둘째, 제도상 또는 행정상의 모순이 있거나 기타 개선할 사항이 있다고 인정할 때에는 소속장관·감독기관의 장 또는 자치단체의 장에게 제도상·행정상의 개선을 요구할 수 있으며, 이러한 요구를 받은 지방자치단체의 장은 그 조치 또는 개선의 결과를 감사원에 통지하게 되어 있다(정세욱, 1998 : 239).
이 같이 우리나라에 있어서 중앙통제(central control)는 매우 엄격하고 철저하며 중앙정부와 자치단체간의 비대등관계 속에서 권력적으로 강력하게 이루어지고 있는 것이 특징이라고 하겠다. 중앙통제가 강력한 이유는 일반적 요인과 우리나라가 갖고 있는 특수요인으로 구분하여 설명할 수 있다.
먼저, 일반적 이유로는 첫째, 자치단체의 행정사무는 양적으로 증대되고 있으나 그를 처리할 재정능력이 부족함에 따라 지방자치단체에 대한 중앙정부의 재정지원 내지 국가 전체적 입장에서 재정조정의 필요성이 증대됨으로써 지방정부에 대한 중앙통제가 점점 커지고 있다.
둘째, 행정사무가 질적으로 분화되고 전문화되고 있으나 자치단체가 이에 대응할 수 있는 관리기술적 능력이 부족함에 따라 중앙정부의 기술원조가 필요하게 됨으로써 중앙통제가 강화되고 있다.
셋째, 중앙정부로서는 지방자치단체가 생산·공급하는 주민생활에 필요한 공공서비스에 대하여 국민적 최저수준을 설정해야 하는데 이러한 경우 지방자치단체에 대한 적절한 통제수단을 필요로 하게 되었다.
넷째, 지방사무의 전국적 이해관계 때문이다. 예전에는 어느 지방에만 국한되었던 순수한 지방적인 사무와 전국적인 사무간의 구별이 뚜렷하였으나 교통·통신의 발달로 이질적인 경제적·사회적 요인이 동질화됨으로써 최근에는 이들간의 한계가 명확하지 않게 되었다. 따라서 국가전체의 입장에서 볼 때 지방사무에 대한 통제는 자연스러운 것으로 인식하게 되었다.
다섯째, 사회·경제적 변화에 따른 광역행정의 대두 때문이다. 광역행정의 대두는 필연적으로 지방행정의 자율성에 대한 부분적인 후퇴와 행정의 능률성에 대한 강조가 전제되어 있으며, 이것은 또한 지방자치단체에 대한 중앙정부의 통제를 불가피하게 하였다.
한편 중앙통제를 강화시키는 우리나라가 갖고 있는 특수요인으로는 다음의 두 가지를 들 수 있다(최창호, 2001 : 739). 그 하나는 우리나라의 오랜 중앙집권적 전통이다. 이러한 전통속에서 중앙정부의 강력한 통제권력을 당연한 것으로 알고 무비판적으로 수용하고 행사하는 문화가 형성되었다. 또 하나는 제도적 요인으로서 장기간에 걸친 지방의회의 미구성, 지방자치단체간 사무배분의 포괄성·모호성은 중앙통제를 자연스럽고 당연한 것으로 인식하는 요인이 되었다 (부만근, 2000).

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